在2013年12月24日闭幕的中央农村工作会议上，农村土地改革成为会议重要内容之一。

2012年国土部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的平均价格约55万元。据此测算，约2.5亿亩的农村建设用地价格超过百万亿元。

农业部部长韩长赋表示，“推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标。”无独有偶，国土部副部长胡存智也表达了同样的观点。

地方土改抢跑

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要建立城乡统一的建设用地市场；赋予农民更多财产权利。

按官方界定：农民财产权利主要包括农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。一直以来，这些财产权利真正给农民带来的收益很小。以农村建设用地为例，我国城镇建设用地约2.5亿亩，农村的非农建设用地虽也有2.5亿亩，但给农民带来的财产收益却极少。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示：“农民的财产权利受到各种限制，如果赋予更多财产权利，激活农村一直处于沉睡状态的巨量资产，将带来无穷的发展力量。”

十八届三中全会刚刚闭幕不久，安徽省就出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，意见指出，将建立多元统一的农村土地市场；允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。

与市场预期有落差

市场的预期与实际的政策解读总会有不小的落差。大幕开启农村的集体土改，在2013年12月迎来官方的持续定调。

标志性事件是在2013年12月5日，中农办主任陈锡文在接受《人民日报》专访时表示，“农村集体建设用地可以入市”是对中央文件的误读。陈锡文表示，土地制度改革三条不能突破的底线：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

2013年12月11日，国土资源部党组成员、副部长胡存智再度明确，农村宅基地制度改革的方向是进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，而不是指宅基地可以自由买卖。

其后不久，农业部部长韩长赋也表达了同样的意思，“推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地。”

事实上，《决定》提到，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”有一个前提条件是“符合规划和用途管制”，而农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

陈锡文说，只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。

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