实现农业转移人口市民化，公共服务的均等化，需要真金白银的投入，更要求包括财政、户籍、土地等多个层面的制度改革。
中国首个城镇化专项规划——《国家新型城镇化规划(2013-2020年)》(下称《城镇化规划》)，在几经波折和修改之后，预计将于“两会”后被公布。
自中共十八大将城镇化提到新的战略高度以来，新型城镇化就成了一个全民议题。城镇化既涉及投融资、财税、土地等经济政策，也涉及人口、户籍、社会保障等社会政策，可谓牵一发动全身，其中更牵涉巨大的利益博弈和调整。
“《城镇化规划》可以说是我国讨论最广泛、最充分的一个规划文件。”中国城市发展研究院副院长袁崇法说。
2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议对《城镇化规划》进行了最后一次大规模讨论。此后，相关部门根据讨论情况做出了细节完善，并于近期修改完毕后上报。从最初的“全国促进城镇化健康发展规划”，到“全国城镇化发展规划”，再到“国家新型城镇化规划”，三度易名背后，折射出中央对城镇化内涵以及发展重点的不断深化。
观察者普遍认为，“城镇化”是新一届政府对其施政纲领的全面展示，也将奠定未来十年中国发展方向。可以确定的是，大规模投资拉动的城镇化模式已被摒弃，有序推进农业转移人口市民化成为主要目标。
不过，实现农业转移人口市民化，公共服务的均等化，需要真金白银的投入，更要求包括财政、户籍、土地等多个层面的制度改革，这些都无法一蹴而就。
决策波折
由国家发改委牵头、十多个部委参与编制的《城镇化规划》，决策过程可谓一波三折。
2013年全国“两会”前夕，在多次高级别的会议预热之后，诸多媒体报道称，《城镇化规划》已基本定稿，将于当年“两会”前后对外发布，并称规划提出将建设20多个城市群、180多个地级以上城市、1万多个城镇，未来十年拉动40万亿元投资的蓝图。
一石激起千层浪，这一消息在地方政府、企业界广为流传，引发对资本“盛宴”的期待。反对声音也接踵而至，粮食安全、城市扩张迅猛和土地利用效率低下等问题，都使得投资拉动的城镇化面临众多争议。
据《财经》记者了解，2012年底成形的最初草案中，大规模城镇建设方面着墨颇多。而国家发改委在2010年受命牵头起草《城镇化规划》时，其出发点本就是拉动内需。
“最初考虑城镇化，更多是从经济视角，既推动城镇化，又扩大内需，一箭双雕。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示。
但《城镇化规划》并未如期公布，计划于2013年上半年召开的全国城镇化工作会议也被推迟。国家发改委一位不愿透露姓名的人士表示，规划出台和会议推迟的原因主要是高层对已具雏形的城镇化发展规划并不满意。
据《财经》记者了解，2013年5月14日，《城镇化规划》在一片争议之中重启修改。
考虑到各界争议极大，为吸收各方意见，中国社科院还召集不同学科专家进行研讨，并将意见汇总上报。2013年6月中旬，中央财经领导小组办公室更启动了七项城镇化专题调研。
直至2013年12月12日，延迟数月的中央城镇化工作会议终于召开，标志着各方对新型城镇化的认识逐渐靠拢。
摒弃旧模式
“城镇化”一词最早出现在中央政府文件中，是在2001年，这年出台的“十五”计划纲要首次提出实施城镇化战略。至2012年十八大报告中，明确了城镇化质量明显提高的战略目标，同时提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的总体要求。
值得注意的是，“城镇化”相隔十年两次进入中共中央决议都源于国际金融危机。
中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁记得，1996年亚洲金融危机后，外贸出口遇到较大压力，在“增加内需”的呼声中，城镇化被作为有效措施提出。李铁所在的机构在2000年为中央起草的一份报告中，便提出了城镇化对国民经济发展的作用，并特别提到拉动内需。此后，城镇化问题第一次被写入十六大决议。时光轮回，当2008年国际金融危机来临时，因为拉动内需的动力，城镇化浪潮再一次高涨。
然而，回顾过去十多年城镇化历程，以投资拉动的城市扩张运动成为主线。而今，惯性依然存在，当新型城镇化之路尚未清晰之前，资本已按捺不住。水泥、钢铁等行业普遍期待，城镇化将打开造城圈地的阀门。地方政府则寄望借城镇化之风，加快城市新城新区的数量和扩张，同时通过撤乡并镇、改县设区，加快农村人口转化为城市人口，实现名义城镇化水平的快速提高。
另一方面，地方政府还希望借助城镇化达到工业化快速扩张的目的，新建了大量产业园区、工业集中区，将此前产能过剩的教训抛到脑后。过去几年，在投资为导向的发展思路之下，“不光是玻璃、化工、水泥等传统产业，风电、光伏发电、生物医药等新兴产业，也出现过剩问题，而且是低水平过剩，真正核心装备、核心技术还得靠进口。”国家发改委国土开发与地区研究所长高国力说。
当十八大提出“新型城镇化”之后，各地都在研究或启动编制本地的新型城镇化规划。更有地方政府嗅到“大规模建设”的“机遇”，开始借城镇化之名，启动新一轮的“造城浪潮”。
据麦肯锡的研究报告和中央财经领导小组办公室委托国家发改委研究机构的调查数据显示，中国有50多个城市都提出要建国际大都市，到2025年，中国还要修50亿平方米的道路，并建设约500万座各种楼宇。
在被调查的12个省区中，包括省会城市、地级市、县级市在内，规划建设的新城新区多达300余个，仅公布规划的96个新城，占地就达到6105平方公里，超过了所在城市建成区总和的一半。
在地方政府的游说下，金融机构也倾向于放量投资。比如，国家开发银行就承诺，未来三年将为福建省提供1500亿元贷款，用以支持城镇化发展。2013年3月份以来，国开行先后与安徽、深圳、四川、福建、湖南和北京等地政府签订了城镇化合作备忘录或协议，涉及金额超过5000亿元。
“地方在这方面走得太快太猛，苗头已经很明显，中央已经产生了很深的担忧。”高国力说，中央试图通过新型城镇化，扭转过去传统城镇化那种摊大饼式的高耗能、高排放、高污染的旧有模式，尽量做到集约、绿色、低碳。
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