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“三共一分”就是：加快京津冀共同市场建设、共同设施建设、共同资源建设，同时加快对北京进行功能分层。这是推进京津冀一体化值得考虑的新思路。

城市群的发展是现代文明的重要载体。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲，是中国比较重要的三大城市群。以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

正因为如此，《国家新型城镇化规划》明确提出，要“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平”。但客观地看，京津冀城市群进展相对缓慢。因此，京津冀一体化受到各方的广泛关注。

京津冀面临的四大挑战

第一，京津冀城市群本身的市场化程度偏低。谁最需要城市群发展？社会资本。城乡群发展可以有效降低交易成本。因此，城市群是建立在市场基础上的自发经济联合体，而不是行政拉郎配的联合体。相对来说，长三角和珠三角等区域之所以发展得较好，就是因为这两个区域内市场化程度较高，社会资本相对比较活跃，形成了有效的产业分工与产业链，从而奠定了城乡群的内生动力。

第二，京津冀城市群缺乏强有力的经济领头城市。长三角中，上海当仁不让地成为经济增长的引擎；珠三角中，广州和深圳成为重要的双引擎，拉动其他城市发展；而在京津冀中，缺乏一个能够进行资源要素配置枢纽的城市。北京经济总量不小，但还承担着大量非经济性职能，使其不可能定位为单纯的经济中心；以天津或河北来统领区域发展，力不从心。

第三，京津冀城市群的基础设施尚未达到互联互通。基础设施没有做到有效对接，客观上加大了三地的交易成本。例如，河北省交通运输发展水平与京津差距较大，其中高速公路密度仅为北京的1/2、天津的1/3，还有京昆、京台、京秦、密涿、唐廊等省际“断头路”。

第四，京津冀城市群公共资源配置差异较大。城市的发展取决于资源聚集的情况。我国在过去的城市化发展进程中，主要通过行政方式配置资源，行政层级高的城市，获得的资源越多，发展越快。但这也带来了不同城市间巨大的资源差异；有企业为了让北京籍员工到河北工作，开出了工资翻番的优厚条件，重要原因就在于两地公共资源差距。这局面不改观，今后有可能面临“产走人不走”的格局，成为一种“半一体化”。

以“三共同，一分层”推进“转型”

要有效推进京津冀一体化，不仅要有城市群的理念和思路，恐怕更要有“转型”的思路。在顶层思路，可以明确“三共同，一分层”的思路。

首先，加快京津冀共同市场建设。把京津冀作为一个经济层面的共同体，打破行政限制。比如，三地统一产业政策规划、统一企业管理，企业可以异地登记互认，统一市场监管等。通过京津冀共同市场的形成，真正使三地在产业上互补，形成有效的产业链格局，形成城市群的市场基础。从这个角度看，社会资本是否会退出北京迁到河北天津，可能是衡量共同市场建设的一个最为重要的标准。

其次，加快京津冀共同设施建设。一方面要加快三地的基础设施建设，加快打通断头路；另一方面要加快设施软件对接。长三角、珠三角城市群的“一卡制”，上海发行的公交卡，在杭州、宁波等地都能乘坐，就是一个重要的经验，值得京津冀借鉴。当然，推进共同设施建设，需要大量资金。可以借鉴欧盟经验，成立基础设施共同基金或者区域发展平衡基金，主要用于解决跨区域基础设施等软硬件建设。

再次，加快京津冀共同资源建设。核心是实质性地缩小三地在公共资源配置上的差异。尤其是加快教育、医疗、文化等公共资源的对接。比如，三地统一招生标准，三地医疗水平互通等。通过尽量减少公共资源配置的非均等化，加上产业的主动转移，鼓励更多的人在自由选择下主动选择到河北等地发展。

最后，加快对北京进行功能分层。可以考虑把北京分为两个大的功能层。第一个功能层就是在专门的区域设立政治中心；第二个功能层是，现有剩余区域承担经济文化职能。在京津冀一体化进程中，政治中心不纳入一体化的范畴，实施首都的特殊政策；而经济文化职能则与津冀实现完全对接。

□匡贤明（学者）

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