■项峥
日前，中国经济研究院发布了我国23省份“土地财政依赖度排名”。报告根据相关省级政府审计部门的公开审计报告发现，从土地财政依赖度看，23个省份中浙江以66.27%的占比排名第一；天津以64.56%的占比排名第二。换句话说，浙江、天津两地政府债务有2/3的份额要靠卖地来偿还。政府对土地财政的依赖，使得政府有形之手干扰了楼市正常运行的轨迹，引导市场形成非理性预期，大大增加了楼市泡沫化的风险。因此，土地财政不“破”，健康楼市难“立”。
土地财政，顾名思义，就是地方财政收入和地方政府债务偿还资金对土地出让收入的高度依赖。我国土地财政的形成，从某种程度上说，是分税制和地方经济发展任务加重的结果。始于上世纪90年代的分税制，大大增加了中央财政的支配能力，促进了全国财政资金的有效使用和科学分配。由于税收分配向中央财政倾斜，使得地方利用财政资金发展基础设施建设的能力受到一定程度制约，但由于上世纪90年代我国地方经济发展任务总体相对不重，且住房体制改革仍在准备，因而土地财政无从谈起。随着1998年住房体制改革正式启动，以及加入世界贸易组织的红利释放，从上世纪末到2008年国际金融危机前，尽管在此期间各地楼市出现了蓬勃发展迹象，地方政府真正意义上对土地财政的依赖还没有完全形成。国际金融危机爆发以及应对国际金融危机的经济刺激政策，将地方政府被动跟随中央政府发展经济的角色转化为积极主动加大地方经济发展，地方经济发展任务显著加重。不难发现，虽然国家出台了“四万亿”经济刺激计划，但地方政府的经济刺激计划何止4万亿。可以说，我国地方政府的土地财政主要形成于这一期间。
土地财政从某种程度上左右了楼市的轨迹与方向。
一是土地财政与房价上涨已经高度绑定。地方政府是房地产市场的重要参与者，也拥有巨大经济利益。房价上涨与地方政府财政收入同向变化，符合财政收入最大化的原则。在这种情况下，以“运动员”身份行使房地产“裁判”角色，很难有公正、公平的裁决。
二是土地财政与房地产开发企业经营效益高度绑定。去年年末，中央电视台关于房地产开发企业欠缴规模庞大的土地增值税的报道，一定程度上揭开了运行多年楼市的内幕。地方政府依靠开发商加大楼市建设，获得土地出让收入。同时将土地增值税作为税收征缴调节手段，在财政收入紧张时，可以进行催缴。而房地产开发企业可以动用已计提的土地增值税资金，作为项目资本金进行滚动开发，还能获得银行贷款资金支持，很好地发挥了财务杠杆效应。
三是土地财政与地方政府债务偿还资金高度绑定。据调查，我国81%的市级政府和50%的县级政府承诺以土地收入偿债。这样一来，土地出让收入下降势必危及地方政府债务如期偿还。正是土地财政与房价上涨、房地产开发企业经营效益以及地方政府债务偿还资金的高度绑定，使得地方政府有形之手干扰了楼市的正常波动。最近一段时间，出现楼盘降价销售的城市明显增加，全国性的楼市调整态势可以基本确立。
由于过去十多年我国房价累积涨幅巨大，楼市客观上存在调整的需要。但今年以来部分城市的楼市调整信号，却引发了部分城市准备放松限购和限贷政策措施的意愿，以防止未来房价进一步下滑。这种情况说明，地方政府过去根本就没有认真、深入地进行过房地产市场的运行分析。应该说，在房价快速上涨时，也要预料到如今供过于求之时。本来土地资源由政府统一进行掌控，地方政府完全可以在科学分析楼市需求与供应的基础上，合理把握土地出让节奏与规模。但由于当前我国土地财政存在明显的短期化倾向，使得地方政府倾向于在本任职期限内达到土地出让收入的最大化，很少考虑到未来的市场供求状况。吊诡的是，楼市降价重灾区浙江省，却是土地财政依赖程度最高的省份。2012年末，浙江省土地偿债规模2739.44亿元，土地偿债在政府负偿还责任债务中占比为66.27%，高出第二名天津市1.71个百分点。
可见，土地财政不“破”，健康楼市难“立”。要想维护房地产市场健康稳健运行，地方政府就不能过度依赖土地财政收入。只有这样，才能避免有形之手对无形之手的干扰。而破除地方财政依赖，将地方土地出让收入全额上缴中央财政，减少地方比例分成，可能是一个现实的途径。
（作者系房地产评论人）
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