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迟到的土地证：轧花厂改制7年糊涂账
原标题：一张迟到的土地证
昔日的轧花厂，如今已变成夜排档。墙上大大的“拆”字，预示着一场新的开发，只是我们要等多久？
傅光云 摄
编者按：
国企改制、土地拍卖、股份转卖、合作开发，围绕江苏省盐城市轧花厂改制的一系列变化，是当下中国国资改革中最寻常的一幕，但也是最复杂、最纠结的一幕。7年纠葛过去，改制仍无进展，利益贯穿其中，官员换了几茬，许政伟遭遇的，对于外人而言，是一个跌宕起伏的故事；对于当地改革而言，改制七年未果，也只是一次“摸着石头过河”的教训；但对于他本人而言，却是6500万元的至今尚未讨回的资金。
这是一张迟到7年的土地证，一张许政伟盼了7年仍未盼来的权证。在最近发放了下来，但许政伟却没有看到它一眼，因为它已归属于“合作伙伴”东达集团（法人代表朱鹏）。
许政伟是吉信国际贸易（上海）有限公司董事长。当他得知江苏省盐城市国土局已下发轧花厂地块出让证的第一感觉就是：“不可能！”
在许政伟看来，盐城市国土局此时下发轧花厂地块出让证给东达集团，是一出“巨额国有资产流失”的“闹剧”，无法向国人交待。
那么，事情的真相如何？
对此，《国际金融报》记者前往盐城进行实地采访，试图揭开该权证背后的故事。
七年未动的开发
下高速路收费站到盐城闹市，20分钟左右的车程。整齐的绿化，横生的吊塔，像所有开发中的城市一样：高楼林立，方兴未艾。
位于盐城迎宾南路的轧花厂地块不难辨识，甚至有些“特立独行”：相比一侧已经足够现代化的高楼，轧花厂地块仍停留在上世纪70、80年代。
“停车一天5元。”刚停下车，收停车费的老师傅就拦住了记者。在她收费的挎包后面，洗车店、夜排档、广告牌次第展开。曾经的轧花厂，已破败不堪。
然而，据官方资料，这块地本不应沦为停车场和夜排档。
2007年，这块名为“迎宾南路35号地块”的项目就通过招拍挂的形式被拍了出去。当年3月29日盐城市国土局发布的《2007-01期国有土地使用权挂牌出让情况统计表》显示，江苏新盐纺房地产开发有限公司以4000元/平方米的价格，拍到了总计44472.7平方米（66.71亩）的轧花厂地块，耗费了1.778908亿元。当时这份《统计表》的“规划用途”一栏中，这块土地标明的用途是“商、住”。
这就是许政伟所说的“已下发土地证”的地块，也是他与原先的合作伙伴朱鹏产生纠纷和种种不快的地块。
这块地本是为了激发当初承担国有企业改制任务的积极性，但却成为了政府、企业、企业合作伙伴之间是非不断的火药桶。
愿望美好的改制
一切纠葛的源头，还要从始于2004年的那场针对当地老牌国有企业盐城市纺织厂的改制说起。
2004年12月17日，盐城市人民政府办公室印发了《盐城市市属国有企业改制实施办法（试行）》的通知。为了做强做大当地的纺织行业，盐城市特地将纺织厂推出来进行股份制改造，以适应新形势的发展。
“当时，‘市改革工作领导小组’规格颇高，由时任盐城市市长赵鹏（现为江苏省人大常委会副主任）亲自挂帅，时任盐城市副市长沈德林（已去世）等人均参与其中。”盐城当地了解内情的人士告诉记者，“当时负债累累的盐城市纺织厂，成为改革的重要对象之一。”
“针对这家亏损及定义为‘夕阳产业’的国有企业，当时有关部门提出了几点改制要求。”上述知情人士对《国际金融报》记者表示，“首先，对企业进行重组，实现扭亏为盈；其次，欢迎外来的重组方，但要保证企业的规模，如进一步做大规模、增加就业、保障税收；再次，解决遗留问题，包括负债、职工的‘三金’等。”
“这本是一个非常好的目标和愿景。”上述人士摊开手，“然而，有关部门当时发现，并没有符合设定目标的当地企业。因此就对外通告，以招标的形式来重组这家国有老牌企业。具体而言，就是期待外资来重组。”
记者采访盐城市发改委副主任傅金龙时，他也表示，当时应该有“借助外资力量做大”的说法。不过，他颇为谨慎地强调，他本人并非参与改制的“领导小组成员”，很多事也“只是听说”。
对此，记者一直试图寻找当时的“市改革工作领导小组”成员进行求证。但截至发稿，一直未能联系上。
“变异”的重组
外资确实来了，是一家台资企业。但据上述人士的透露，在获得了纺织厂的重组权后，这家台资企业95%的股权被一家盐城当地的企业收购。
“也就是说，最后对盐城市纺织厂的重组方还是本地企业。”上述知情人士说。
“听到这个消息时，我吃了一惊。严格按流程来办理，盐城本地企业重组实际并不合规。”上述知情人士反复强调，“到底是谁允许这么做的？是谁签的命令？”
记者根据当地官员提供的信息，来到盐城市国有资产监督管理委员会，试图求证2004年开始的国有企业改革的一些说法，但未能得到实质性的答案。
与此同时，通过多方的交谈和信息整合，《国际金融报》记者发现，这家盐城本地企业就是东达集团，负责人就是朱鹏。
透过其他媒体的报道，或能证实朱鹏参与了当年对盐城市纺织厂改制的真实性。2013年3月22日《东台日报》一篇对朱鹏的访问报道中，就曾写到：“2006年，在盐城纺织厂改革最为困难的时期，果断作出全资收购的决策，被喻为‘蛇吞大象’的壮举”。
前几年一篇名为《荣誉、责任、动力——记东飞马佐里纺机有限公司（东达集团官网信息显示，东飞马佐里纺机有限公司是前者旗下子公司）董事长朱鹏》的公开报道中，也曾这样写到：“当年，国有企业盐城纺织厂像一艘行将沉没的漏船，濒于破产边缘，企业动荡不安，职工上访不断。谁来整治这堆烂摊子？市委领导的目光落在了蒸蒸日上的马佐里身上，落在了马佐里的当家人朱鹏身上，决定由东飞马佐里纺机将盐纺兼并。”
为了印证媒体的报道，《国际金融报》记者驱车前往东达集团所在地东台，以寻找朱鹏本人（手机不能拨通）还原当年改制真相。
遗憾的是， 当记者到达东飞马佐里时，门口接待记者的保安一直表示“朱总不在厂里”，记者又将联系方式给了该公司保安。但截至发稿，东达集团和朱鹏等始终未有回音。
原标题：一张迟到的土地证
改制中的土地
7年过去了，筹划中的纺织新厂，仍然只是规划。但一番倒腾，东达集团确实掌握了很多优质地块。
“这要从当年改制的具体方式说起。”对此，上述知情人士称，“当时对盐城纺织厂的改制属于‘0改制’。这要从两方面理解：一方面，改制企业要承担3亿多元债务，为此，有关部门以变更工业用地为商业开发用地的方式，来对冲3亿元的债务；另一方面，还要再花费3亿元至4亿元，建设新厂，这样才能完成扩大产能、保障就业等目标。”
“针对前者，新盐纺集团承担相应债务的同时，取得了原企业地块共计256270平方米（384.4亩）及面积为12442平方米的3处房产。”该人士说。
据规定，国有企业的用地属于划拨性质，在政府有关部门将原先厂区的土地转为商业用地之后，在“进一步做大、增加就业、保障税收”等改革目标的作用下，还须由新盐纺集团花费资金建新厂。为此，盐城市盐都区政府必须给出更多优惠。
记者获得的一份盐都区人民政府与新盐纺集团签署的《投资协议书》显示，“乙方新盐纺集团的纺织项目初步确定以家用纺织品为主导产品，总投资额初步概算为12亿元。项目建成后，年销售收入为15亿元左右，年税收可实现5000万元左右。”
“在这个美好的愿景下，2006年，盐都区又把‘优惠’给予新盐纺集团——根据协议，新厂建设可能用到1500亩左右的用地。”上述人士说，“但这笔土地款还须偿还，方式是用未来企业的税收进行抵充，也就是说，朱鹏以0成本的代价，可以获得盐都区1500亩的土地。”
粗略测算，按盐城2006年的工业最低保护价1.5万元/亩计算，朱鹏实质上免除了2250万元的土地成本。记者还了解到，2007年时，朱鹏还提到了其他用地要求——上述1500亩地块旁的200多亩地，用于生活用地，搭建职工宿舍。
“这处生活用地，分为两块，分别是64亩和180亩。当时的结算价格虽然以40万元/亩挂牌，但最后却以10万元/亩成交。”上述人士解释，“也就是说，朱鹏当时又节省了30万元/亩的成本，总计7320万元。”
在盐城市纺织厂的384.4亩的地块和盐都区总计1700多亩的地块之后，正式“出场”的才是轧花厂地块。
“有关部门的意思是，为了促进改制的成功，提高积极性，再给企业一个优惠，参照盐城市纺织厂地块的实际结算价格，3亿元除以384.4亩，即86万元/亩的价格，将轧花厂卖给了朱鹏。”
不过，据记者查阅的2007年招拍挂信息，通过换算，轧花厂地块是以266.6628万元/亩的市场价成交的。
在对盐城市国土局副局长孙炜斌的采访中，他在查询后对《国际金融报》记者强调，2007年确实是按1.7亿多元的成交价卖给了新盐纺房地产公司——新盐纺集团旗下房地产开发公司。
对此，上述知情人士的解释是，当初招拍挂时，该地块的起拍价是101万元/亩挂牌，最终以268万元/亩左右成交，“但在与新盐纺房地产公司结算时，仅按70万元/亩的价格执行。对于200万元/亩的差价（共计1.5亿元左右），内部的说法是，政府是以‘借款’形式给企业，未来，企业在应交税中抵充‘借款’”。
如果上述说法属实，通过政府有关部门的“优惠”和“刺激举措”，朱鹏所掌握的公司实际上在2007年减免了总计2.5亿元左右的土地使用成本。
吉信的入伙
2007年3月招拍挂之后，许政伟和他的公司吉信贸易在这个时间段进入到盐城进行开发，并最终与轧花厂地块建立了“理不清剪不断的关系”。
“当时想法很简单：地块位置好，项目不错。”许政伟对《国际金融报》记者回忆，“加上朋友的牵线，我和几个合伙人，很快确定与朱鹏进行合作。”
2007年4月22日，许政伟等人与朱鹏的新盐纺集团签订了《新盐纺房地产公司股权转让合同》和《合作开发房地产合同》。吉信贸易获得了新盐纺房地产公司49%的股份，剩下51%仍由新盐纺集团所有。《房地产合同》意味着，一旦未来合作得好，吉信贸易还能涉足384.4亩原盐城纺织厂地块的开发。
后来，许政伟在上诉材料中称，为轧花厂项目，他总计花费了6500万元。其中，新盐纺房地产公司注册资本为2000万元，按49%的股份，出资980万元。由于新盐纺房地产公司的大股东新盐纺集团承诺在2007年6月底之前将轧花厂地块的土地证办下来，许政伟2007年5月中旬又以“借款”的形式，为朱鹏缴纳轧花厂地块的出让金“贡献”了5520万元。
许政伟透露，当初他垫付的6500万元再加上新盐纺集团出资的2700万元，合计9200万元在2007年5月31日前作为土地出让金支付给国土局。然而，土地证并没有办下来。
为什么是9200万元？土地证又为什么没办下来？
许政伟的解释是，根据当初与政府的约定，“将1.7亿多元的土地款打给政府，但政府会通过财政返还等形式，反过来补贴给企业，最终，通过缴纳的款项减去政府返还的补贴款项，就是9200万元。”
不过，在盐城市官方看来，9200万元并没有缴足土地出让金，所以不能下发土地出让证，而朱鹏认为，已经足额缴纳。政府与企业在此点上存在争议，这也为以后的各方纠纷，打下了伏笔。
纠纷的产生
这一伏笔彻底断送了许政伟的开发生意。
在给时任江苏省高级人民法院院长公丕祥的《紧急申诉（举报）书》中，许政伟这样描述：“新盐纺集团的法定代表人朱鹏违背诚实信用的原则，未履行合作约定的义务，导致合作各方发生争议，房地产开发陷入停顿状态。”
按许政伟的解释，违约的直接原因是土地价格的上涨。相比于2007年，2008年轧花厂地块的土地价格上涨了100万元/亩。对此，朱鹏想让许追加出资1亿元。
“我们的想法是，你认为土地涨价了，那也可以，我们可以撤资。”许的一位合伙人对记者说，“当时要求很简单，将本金退还，但朱鹏一直没有回音。”
2008年到现在，许政伟多次前往盐城，试图通过交流、沟通、司法途径乃至赴德国驻沪领事馆解决这桩事，但都无功而返。
这期间，根据知情人士的讲述，又发生了几件影响轧花厂地块开发的事件。
朱鹏于2010年一度将时任盐城市市长李强、盐都区政府、盐城市国土局等告上了法庭，原因是“答应好了的地块，却最终没给”。朱鹏所说的地块是盐都区建新厂、总计1700多亩的那幅地块。
“据我了解的情况，加上一些猜测，李强市长没给地块的原因可能是朱鹏并没有推进盐城市纺织厂的改革，但朱鹏的想法可能是‘不给地块就不开发’。”上述了解内情的人士说，“当然，不排除其他的一些原因。”
对此，记者试图对各方进行求证，但截至发稿，并无实质性的结果。
许政伟透露，由于2008年某个时段原盐城市纺织厂的工人们闹事，时任市委书记赵鹏以9200万元缴纳土地款中的4500万元用以解决该事件。
不过，2013年11月27日和12月19日由盐城市副市长王荣主持的会议纪要中，提到了4500万元的来龙去脉——因欠缴企业改制并购款4500万元并急需用此款支付职工安置费用，“由市国资委协调在其缴纳的土地出让金中已列支该款项”。《国际金融报》记者曾致电王荣欲详细了解此事，但始终未接听电话。
2014年1月初, 许政伟得知，东达集团曾与盐城市国土局于2013年2月5日签订了一份《国有土地使用权出让补充协议》，同意将轧花厂地块受让人变更为东达集团。
“很奇怪，作为新盐纺房地产公司的两大股东之一，根本不清楚土地是什么时候转让、以怎样的价格转让的。”他说，“按道理，转让等信息需要董事会的通过，但一直到现在，都没有走这样的流程。”
对此，许政伟认为，朱鹏通过伪造签名等手段，模拟了东达集团与新盐纺房地产公司的转让合同。同时，国土局将轧花厂地块变更为东达集团“也不符合程序”，更猜测“有关部门是否存在利益输送”。
“在东达集团补缴了足额土地出让金后，我们给企业发了土地证，现在该权证已被查封。”盐城市国土局副局长孙炜斌认为，轧花厂地块从新盐纺房地产公司变更为东达集团“符合程序”，因为，东达集团属于前者的控股股东，与此同时，东达缴纳了更多费用在这块地，“这样做更好地保护了许政伟等人的利益，他只要去法院起诉就行。”
“抛开伪造签名等单方面的说法，就国土局的流程看，并不符合有关法律。”东南大学法学院张马林律师解释，“站在法律角度，即使后者属于前者的控股股东，也不能改变两家公司都具有独立法人资格的事实。另外，当初参加招拍挂土地拍卖的，如果并不是东达集团，那么，就不具备使用土地的权力。除非这块土地收回之后重新拍卖，由东达集团竞拍获得，这样的情况，该公司才具备使用土地经营权的资格。”
了解内情的人士也质疑说，土地转让，须具备几个条件：土地有约25%的开发度，不能空置；要国土局同意，且要缴纳土地价格上涨的增值税。“现在的情况是，土地本身是事实上的空置，同时，是否缴纳过相关的税费，公开渠道也没有显示。”他说，“那么，国土局为什么会同意土地的转让？”
事实上，许政伟也在质疑，轧花厂“已是空置地”，一直“没有开发”。但孙炜斌一直解释，轧花厂地块并非空置地，相关的产权仍在原企业手中，“国土局绝对会按相关章程办事”。
改制“冰山一角”
尽管有种种质疑，但这并未阻碍东达集团拿到轧花厂地块的土地证。这又一次让许政伟“吃了一惊”。
记者在盐城期间及随后的采访中，曾多次致电朱鹏，但其手机一直处于无人接听状态。截至目前，他本人也未对轧花厂地块作出任何公开的表态。
在记者获得的一份申诉书中，许政伟多次发出疑问：“轧花厂地块是新盐纺房地产公司依法摘牌，怎么不经过法律程序就由贵局私下转让给东达集团？我公司是新盐纺房地产公司的股东，占总股本49%，怎么能没有董事会的决议，就单方面将合资公司的土地转让给另一公司，并得到贵局的支持？新盐纺房地产公司已向贵局缴纳土地出让金9200万元，怎么能将新盐纺房地产公司缴纳的土地出让金认同是东达集团缴纳的呢？”
然而，在上述知情人士看来，许的事件只是轧花厂纠纷的“冰山一角”。“回过头看当初的改革目标，朱鹏达成了什么？”他说，“首先，新厂没有建成；其次，地块没有开发，白白闲置了这么多年。”
傅金龙在和记者交流时，也感到“很遗憾”。他甚至猜测，相关企业介入到盐城市纺织厂改制的目的，就是“为了圈地、囤地”，而不是真正地做实业。
事实上，2010年，在时任盐城市市长李强主持的第20次土地出让与储备工作领导小组会议纪要上，盐城市官方曾明确表达了收回重新招拍挂的想法。
《纪要》第15条称，“市国土局牵头，会同盐都区政府在总额6200万元的额度内，解决原轧花厂地块的所有矛盾。市国土局负责解除与新盐纺公司的土地出让合同，退还其已缴纳的土地出让金，在矛盾处理完毕后，重新挂牌。”
2010年5月16日，盐城市国土局下发了《关于终止<国有土地使用权出让合同>的通知》，决定退还给新盐纺房地产公司已缴纳的9200万元出让价款，并终止合同履约。
在多次与许政伟的接触中，他都拿这份文件证明“拿到土地证的不合理性”。
“真实的情况是，《纪要》没有被执行，土地也没有被收回。当初，之所以下发这个文件，只是为了逼有关企业加快对盐城市纺织厂的改制。”孙炜斌表示，这份被许多次提及的文件只是“手段”。
孙炜斌表示，在他看来，轧花厂地块不需要再拍卖，因为这是合同纠纷，政府没有把净地交给房地产公司，有违约行为，如果朱鹏索赔，政府将损失巨大，现在只不过是继续履约而已，现在最好的办法，就是尽快把土地开发起来。
“不管目的是什么，结果好不好，政府文件总不能如此儿戏。”张马林说，一会儿这样说，一会儿那样表态，损害的不止是企业，更是政府部门的权威和公信力。
在张马林看来，有关部门在这件事上的做法“并不完全合理”，至少要对外作出详尽的解释。
土地证的下发意味着，迎宾南路轧花厂地块未来或将不再荒凉。但围绕土地证，国土局、东达集团、许政伟及其他政府有关部门，似乎仍有很多“糊涂账”没有处理完。
“7年时间，政府得到了什么？改制没有成功，纺织产业没有做大，还白白送出去了这么多地块。朱鹏却以很小的代价，获得了轧花厂地块和盐城纺织厂384.4亩地块的所有权。就按目前500万元/亩的市场价计算，朱鹏已坐拥了20亿元的资产。”上述知情人士感慨，“为什么有关部门会对一家企业自始至终都在给予优惠？这背后，又隐藏着什么？”
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