□编者按
今天是第24个全国“土地日”，今年的主题是“节约集约利用土地，转变土地利用方式”。今年是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的第一年，也是深入推进新型城市化发展的重要一年。如何深化土地住房领域的改革，是城镇化推进过程中绕不过去的问题。
作为国家中心城市和中国经济第三城，广州身处改革开放前沿阵地，率先遇到了改革发展的诸多问题，也率先迈开了改革探索的步伐。在新型城市化发展的背景下，广州在深化土地住房改革方面作出了一系列探索和实践。
广州市市长陈建华今天发表“土地日”署名文章，将这座城市未来的发展思路和盘托出：通过土地利用方式转变促进经济发展方式转变，服务支撑产业转型升级和经济健康持续发展，坚持最严格的耕地保护制度，保护国土资源，坚持最严格的节约用地制度，实现城市精明增长。近年来，广州也相继出台了《广州市功能片区设置方案》《关于我市土地节约集约利用的实施意见》和《广州市耕地保护行动计划》等一系列土地管理创新政策，进一步完善了土地管理顶层制度设计。我们可以看到，广州的探索和实践正传递着这样一个信息：广州不是限制发展，而是限制粗放的发展方式，实现城市的精明增长；广州不是没有发展空间，而是要限制增量盘活存量，探索以成片储备开发促进节约集约用地的新路径。
从今天起，南方日报推出广州土地住房管理观察与评论系列报道，以“发展与民生”为主题，对广州土地和住房管理工作进行全面的解析透视。敬请垂注。
当前，广州“华尔街”工程——国际金融城起步区全面启动开发建设。未来，这里将打造成为汇集逾10家国际顶尖金融机构、200多家上市公司的区域金融中心。
曾经停产的旧厂、杂乱的旧村摇身变成高大上的金融中心，背后凸显着这座国家中心城市迈向土地集约节约利用之路的努力与探索。作为沿海发达城市，与内地大多数城市相比，传统发展模式带来的土地问题在广州凸显得更早、更全面，而广州在顺应改革潮流、破解土地瓶颈方面已经先行一步。2012年8月，在国土资源部和省的大力支持下，经国土资源部同意，广东省政府批准了我市城乡统筹土地管理制度创新试点方案，国家和省赋予广州“扩大土地管理权限、拓展用地空间、加强农村土地管理、服务生态建设”等19项先行先试政策。也是在这一年，广州出台了《关于加强规划引领推进节约集约用地的实施意见》，节约集约用地纳入城市发展战略。今年广州又出台了《关于土地节约集约利用的实施意见》，提出覆盖土地管理“批、供、用、补、查”全过程的100条具体措施。依托城乡统筹创新试点政策和节约集约用地一系列政策，广州把节约集约用地和经济转型升级紧密结合起来，进一步转变土地利用方式，促进转型升级。
数据显示，2013年，广州全市单位建设用地产出率达到8.92亿元/平方公里，比2012年增长11.6%；每新增亿元GDP消耗土地减至1.03公顷，比2012年下降8%，获评国土资源部、省政府“建设节约集约用地试点示范省先进单位”。
●南方日报记者 郑佳欣
节约集约 经营精明增长城市
从广州中心城区出发，15分钟车程便来到了番禺节能科技园。这块仅有750亩的弹丸之地，用了不到10年时间，创造了“汇集750家企业，年产值220亿元，单位产出每亩5000多万元，利税每亩400多万元”惊人成绩。
番禺节能科技园“高产效应”的背后，是广州促进节约集约用地、实现城市精明增长的缩影。近年来，广州落实中央和省的决策部署，结合新型城市化发展战略，完善土地管理顶层制度设计和工作机制。建立了市土地管理委员会，对土地管理的重大事项进行集体、科学决策。出台《关于加强规划引领推进节约集约用地的实施意见》，将“节约用地、精明增长”上升为新型城市化发展核心战略。出台《关于土地节约集约利用的实施意见》等一系列政策，修订《广州市产业用地指南》，实行产业用地量化评价准入。建立节约集约量化指标考核体系，将“两约”用地指标纳入全市基层党政领导干部政绩评价考核体系，有效促进了节约集约用地工作。
番禺节能科技园“高产效应”的背后，也是广州探路土地差别化管理、迈向城市精明增长的缩影。在新型城市化的坐标下，广州的城市发展不再拼土地、拼资源、拼优惠，而是利用智慧增长，在有限空间内探路土地差别化管理，让金贵的土地创造金贵的价值。
今年初出台的《关于土地节约集约利用的实施意见》，强调土地供应的差别化管理，广州探路差别化土地管理的步伐正在加快。
——广州土地规划编制迈向差别化。广州在全国率先开展功能片区土地利用总体规划编制工作，将全市划分为22个功能片区，逐一明确主导产业及功能，盘活128平方公里建设用地。广州还在全国副省级省会城市中率先实施“三规合一”，对重点产业、重大发展平台的重要基础设施优先安排，而对产能过剩、技术落后、污染严重的低端产业一律不安排。按照“三规合一”最新成果，保障2154项建设项目用地需求(其中公益性基础设施和民生项目1100余项)，并划定了产业区块95个、325平方公里，占建设用地比例17.74%。
——土地指标安排差别化。广州创新计划指标分配方式，变国土部门一家管理为发改、经贸、国土部门“三家会审”，对发改、经贸部门认定的重点项目优先安排用地指标，并实行使用效能动态评价、全过程管理。近3年，广州全市75%、约45平方公里的新增建设用地指标优先安排给国家、省、市重点项目，确保了空港经济区、国际创新城、东风日产、广汽传祺等一批重点产业园区项目及时“落地”。
——供地政策差别化。对总部经济用地实行差别化地价政策，明确对总部企业用地在出让方式、准入条件、开发建设限制条件等方面给予积极支持。2010年至今，广州全市共供应总部经济用地13宗、面积23万平方米，鼎尚国际、欧派家居、从兴电子等企业先后入驻琶洲商务区。
——年度土地供应落实差别化。广州坚持优化土地供应结构，加大战略性新兴产业和现代服务业用地供应。近3年，广州全市共供应金融产业用地200公顷，现代服务业用地500公顷，生物制药、光伏等新兴科技产业用地90公顷，二、三产业用地结构从2010年的4∶1调整到2∶1。
广州市国土房管局相关负责人表示，节约集约用地是中央和省对土地工作提出的具体要求，也是缓解广州土地供需矛盾、顺利推进新型城市化发展战略的必由之路。差别化土地新政是促进节约集约的必然选择。广州将坚持最严格的节约用地制度，通过差别化的土地利用结构来调整经济结构，平衡区域发展，实现城市的精明增长。
成片开发 盘活存量土地“中场”
今年2月，规划范围6.46平方公里的广钢新城推出首批五宗住宅地，掀起2014年广州“三旧”改造提速的第一波高潮。
有55年历史的广州钢铁厂鹤洞厂区将联合周边“三村一厂”整体改造，变身高尚住宅区。从曾经机器轰鸣的工业厂房，到正在拔地而起的宜居新城，广钢新城将打造成政府统筹连片改造的典范。
近年来，广州通过土地成片储备开发，盘活存量土地“中场”，有效地释放了这座特大城市的发展空间。
“广州存量低效用地数量大、二次开发潜力大。”广州市国土房管局算过这样一笔账：广州全市有581平方公里的“三旧”用地，占全市存量建设用地总规模的34%，按将其中40%的土地进行二次开发来计算，可至少支撑10年的土地供应量。
广州市国土房管局相关负责人介绍，近年来，广州不断加强成片土地储备开发，加快存量土地盘活利用，促进城市更新。按照“政府主导、成片储备、连片规划、完善配套、系统策划”的原则，充分发挥市场配置资源能力，科学合理控制土地开发强度，充分挖掘空间利用潜力，形成了以成片储备开发促进节约集约利用的新模式，以土地储备带动“三旧”改造，坚持成片改造范围同步规划，国有、集体土地同步实施，旧村、旧厂、旧城同步开发，市政及公共配套设施同步建设，全市土地利用结构和布局更加优化，新增和存量资源更加科学统筹，土地利用更加节约、集约、生态，实现从单纯的土地储备向系统的城市更新改造转变，从单向的土地储备开发向统筹城乡土地利用、产业转型升级转变，有效提升了城市发展品质。
据悉，广州全市累计研究策划成片连片改造项目56个、研究范围用地面积约568.5平方公里，其中已审批成片连片改造项目12个、用地面积76.35平方公里，国际金融城、广钢新城、万博商务区、教育城、黄埔临港商务区、海珠生态城起步区等全力推进。
“由政府统筹对片区内的旧村旧厂、边角地、插花地等整体实施储备开发，为实现土地统一整理、规划统一实施、公建配套统一建设、产业统一布局创造了条件。”广州市国土房管局相关负责人表示。
位于新港西路82号的广州联合交易园，从曾经的拖拉机厂、缝纫机厂、摩托车厂变成现代服务业集聚园区，一批交易商、展贸商和金融、中介、研发、质检等交易配套服务机构争相落户。与广钢新城一样，这也是广州盘活存量用地、推动低效用地和低端产业“双升级”的典型案例。据悉，广州积极推进单个旧厂项目改造，2009—2013年，全市批复业主申请旧厂房改造项目222宗、12.03平方公里，已开工旧厂改造项目108个、11.3平方公里，总改造建筑面积2822万平方米。
从土地成片储备开发的精妙配合，到单个旧厂项目改造的“定点爆破”，广州正在借此探索出盘活存量土地“中场”的科学路径。
保护耕地 守住耕地红线“大门”
在差别化土地管理腾挪出城市发展空间的背后，广州落实最严格的耕地保护和节约用地制度，管住总量、严控增量、盘活存量，积极探索土地保护、开发、利用机制，为推动转型发展提供空间载体和用地保障。
广州通过编制功能片区土地利用总体规划，拟划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束。当前，广州市耕地保护行动计划已经出炉，到2020年，广州全市耕地保有量不低于192.06万亩，基本农田保护面积不低于165.72万亩。落实国家及省关于地理国情普查工作要求，针对广州市耕地及基本农田开展全面调查，为节约集约用地提供有效的数据支撑，为全面推进新型城市化发展提供强大助力。
完善耕地保护激励机制、加快推进高标准基本农田建设和土地整治……一系列配套措施也即将“落地”。
广州市国土房管局相关负责人告诉记者，改革开放以来的经济发展，粗放型的土地管理使非农建设占用耕地情况普遍，造成耕地急剧减少，形势十分严峻。相对于第二、第三产业，耕地产值较低、城市近郊耕作条件趋向恶劣，使地方政府、农村经济组织和农户对保护耕地的积极性不高。广州是改革开放的前沿阵地，经济发展造成耕地保护形势同样严峻。
在他看来，只有守住耕地红线“大门”，只有坚持最严格耕地保护制度，才能“倒逼”城市加快改变拼土地、拼资源的发展模式，才能真正实现城市的精明增长。
从守住耕地红线“大门”，到盘活存量土地“中场”，再到差别化土地管理加速，广州串联起一条进退有据、攻守严密、高效运转的发展中轴，正努力寻求突破土地对城市发展的限制。“精明增长”的广州正在施展拳脚，追求新型城市化的城市抱负，让我们拭目以待！
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