打开土地出让金库“暗箱” 审计结果直报审计署
华夏时报记者 赵士勇 南京、合肥报道
2013年起，审计署成为中央摸清地方经济脉搏的“撒手锏”。
《华夏时报》从江苏多地审计部门获悉，审计署已经联合各地审计机关全面进驻十多个经济靠前的省份，对2008年-2013年地方土地出让金收支情况进行全面审计。本次审计范围包括2008年—2013年度土地出让收支和耕地保护情况。而这距离去年地方债审计刚好一年。
“土地出让是除地方债务之外，地方政府最敏感的地带，也一直被视为地方政府的‘小金库’，这次审计很可能就是中央为了彻底摸清地方家底。”国土部南京督察局一位人士表示。
不过，主管土地出让的各级国土部门这次只能充当“配合审计”角色。记者从知情人士处获悉，本次审计比地方债审计要更加严格，虽然也采用异地交叉审计，但各审计组主办人员全部是从审计署和特派办直派，就连住宿地点都对外保密。
而为了对应此次审计，土地出让违规较多的地方正在安排紧急调账以应对审计。
掀开土地出让“盖头”
审计署早在今年年初就已经向外界做了预告。审计署副审计长董大胜在3月接受媒体采访时表示，审计署每年都开展一个全国性大项目。“今年选来选去，我们最后选了土地出让金收支情况。”
在全国范围审计之前，审计署在东西部各选了一个省份作为试点，其中东部的辽宁省纳入试点，并于6月份审计结束。到8月中旬，全国性审计全面铺开，为期两个月，至10月份结束。
记者从国土部南京督察局一位人士处获悉，目前审计署进驻至少十多个省份的各个地市区(县)，“安徽、江苏、江西、浙江、福建五个省都在做。”上述人士透露。
本报记者获得的江苏某地级市审计部署方案显示，本次审计内容涵盖土地出让收支总体情况、地方财政收入和土地收入关联情况、建设用地审批供应情况、耕地和基本农田增减变化情况、土地利用和城市规划编制执行情况、开发区(园区)及抽审企业用地情况、土地储备和土地整理情况。
“这些都是土地运作的最敏感领域。”安徽皖南某市一位审计部门人士告诉记者，地方土地从一级开发、收储、出让、抵押融资等环节的收支情况都处于“半封闭”状态。另外，地方各个部门都还有“自留地”，这些土地和房产的处置、收支很多都是内部循环，甚至成了一些部门的“小金库”。
根据审计署2010年披露的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》就曾显示，11个城市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%；11个市改变土地出让收入用途56.91亿元，这些钱既用于公共工程建设，也被用于弥补部门经费、楼堂馆所建设等。
上述督察局人士表示，此次全面审计的主要原因是中央出台的耕地保护政策地方落实不到位，很多地方实际上没有做，大量耕地被转为建设用地服务地方财政，土地出让金被地方架空的情况比较普遍。
而该人士也坦承，地方土地运作中存在大量的腐败行为，审计土地出让金收支也是为掌握反腐线索。
审计程序空前严格
去年地方债审计的严格程度曾让公众大为惊讶，然而记者了解到，为了减少地方政府的干扰，此次土地出让审计的纪律要比前次更为严格。
根据记者获得的上述部署文件，与去年地方债审计类似的是，本次审计依然由审计署牵头全国各级审计机关开展本次审计项目工作，抽调各省辖市审计局审计人员为成员，在省内开展交叉审计。
但是区别在于，此次各审计组组长均由审计署各司局或特派办人员担任，各审计组副组长由各省辖市审计局分管副局长担任。而地方债审计中对审计组负责人没有特别要求。
记者从江苏有关部门获悉，盐城市土地出让金和耕地保护情况是由扬州、淮安两地审计机关人员组成联合审计组进行审计。扬州市是由审计署抽调无锡市审计局人员组成审计组负责实施，审计组组长由审计署驻南京特派办一位副特派员担任，审计组副组长则由无锡市审计局一位副局长担任。
据悉，此次审计组规模空前庞大，仅负责扬州市的审计组成员就多达110人，其中审计署驻南京特派办9人，无锡市审计局101人，其审计层级涵盖扬州市本级和仪征、江都及邗江等3个县(市、区)。而扬州派往盐城的审计人员也多达91人。
另外，去年地方债审计中，只有市本级债务为异地交叉审计，而所属县区则是由本市内部交叉，如某市下辖的A县与同市的B区互相交叉，而此次异地交叉审计扩大到以市为范围。
与地方债审计的另一大区别是，彼时审计结果是先上报到审计厅，然后再汇总到审计署。由于此次审计组负责人均为审计署直派，另外一般还有三个副组长，分别由审计署特派办、审计厅、地方审计局各派一位，因此审计结果将直接上报审计署。
“这都是为了排除地方干扰。”江苏审计部门一位参与过地方债审计的人士告诉记者，这次审计的保密工作也更加严格。“去年审计前很早就公布了工作部署，这一次直到7月底才下发，之前地方都不知道怎么审。另外，去年虽然是异地审计，但是审计结果还要报送到被审地方政府核实和确认，这样就给了他们互相‘送人情’的空间。”
此外，为了避免地方政府提前找到审计组“疏通”，审计组的住宿地都是保密的，直到正式开始后才会告知地方政府，由后者委派一位联络员，负责材料送递和沟通解释工作。而与上次审计一样，审计组所有经费都由审计署直接拨付。“这都是吸取了以往的经验教训，审计过程更加严密。”审计署南京特派办一位人士告诉记者。
部分地方紧急调账
1992年，国家对土地收入分成比例的收取办法做了调整，土地出让金总额的5%上缴中央财政，地方财政收取的土地出让金比例，由各地方财政部门自行确定。
根据国土部的统计，2004年全国土地出让金高达5894亿元。2013年，地方政府土地出让金收入创历史新高，达到4.1万亿元，同比增长约45%。按此计算，10年以来，全国土地出让金收入上涨超7倍。
“土地出让金一定程度上成为地方财政的‘自留地’，而这块也是地方政府最值钱、运作空间最大的核心资源，根据公开数据，不少城市的土地出让收入占到了本级财政的60%以上。”财经评论员宋清辉指出，国土部门只能管到土地使用，但是土地收入是一本“糊涂账”，低收、交换、挪用现象层出不穷，近年落马的官员大部分腐败都与土地有关。
根据审计署的要求，地方政府需要为审计部门准备土地出让金等十多项资料，包括在土地出让金方面，需准备土地出让金收入明细、支出表、土地级别与基准地价、土地使用权证发放及融资情况等。
而这些资料极有可能暴露一些重要问题，比如违规出让土地的问题，包括出让主体不合法、未落实招拍挂出让制度、违反国家供地政策、低价或零地价甚至负地价出让土地、违规发证、出让后擅自改变规划条件等；是否存在应征未征、擅自减免、截留或变相返还土地出让金等问题；是否存在人为加大土地开发成本支出而降低土地出让实际收益，违规使用、挤占、挪用土地出让金问题等。
“土地出让是个葫芦，只有很少人能知道里面的真实情况，地方领导对这次审计非常重视，谁也不愿意自己的地方出事情。”安徽某市一位政府人士透露，审计组进驻前后，领导已经紧急召集相关部门对土地出让相关的账目进行调整。
该人士告诉记者，“比如，国家是不允许土地出让金减免的，但是很多工业用地甚至是商住用地出让中，都有暗中减免或者变相减免的情况，为了规避法规，都把账目里的‘土地出让补贴’变成‘其他补贴’入账。”
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