5000亿住宅维修基金现状：使用难、监管难、增值难
新华社最近一篇关于住房专项维修资金的报道引发轩然大波。据悉，目前全国收缴的维修资金在5000亿元左右，其中大部分处于“沉睡”状态，一部分还被个别监管部门私自用来“钱生钱”。
消息一出，引发了业界对住房维修资金安全的担忧。《每日经济新闻》记者经多路调查发现，虽然维修资金被挪用情况并不多见，但是公共停车位、电梯广告等法定应该纳入到公共部位的营业收入，却存在监管空白。此外，维修资金的投资渠道能否进一步扩大，从而更好地实现保值增值，也是目前亟待解决的问题。
业界呼吁，在原建设部和财政部颁布的《住宅专项维修资金管理办法》正式实施6年之后，相关管理办法亟需进一步完善。
案例
代管机构“借鸡生蛋”290万维修基金定存收益归属成疑
近日，南京江宁恒安嘉园小区(以下简称恒安小区)的业主想使用小区专项维修资金，却发现一部分维修资金被主管部门江宁区住建局私自从活期转存为定期，并盈利293.5万元。当业主向该部门索要利息时，却被告知业主只能使用35.7万元的活期利息，没有资格使用定存收益。
针对业主的质疑，江宁区住建局有关负责人称，定期与活期的利差客观存在，早先确实没有向业主公布，但去年已向业主代表提供相关材料，利息一部分上缴财政，另一部分则用于办公经费的支出。
根据原建设部和财政部联合颁布的《住宅专项维修资金管理办法》(以下简称《办法》)，住宅专项维修资金的存储利息、利用住宅专项维修资金购买国债的增值收益等转入专项维修资金滚存使用。
“在并未向业主公开的情况下，江宁区住建局私自利用这笔资金进行营利，这种借鸡生蛋的做法涉嫌违规。”房地产行业专家张建初向《每日经济新闻》记者表示。
记者就此事采访了江宁区住建局办公室，一位负责人表示，“这个事情已经有报道，我们也进行过回应，现在不会再就此事表态。”
住建局用维修资金“钱生钱”
近日来，南京不少小区开始将维修资金由活期转向定期，恒安小区的业主也计划将这笔资金“活转定”，从而获得更多收益。
公开资料显示，恒安小区始建于2005年，2006年有1088户家庭入住，共缴纳维修资金1097万元，这笔资金一直由江宁区住建局代为保管。
当业主询问这笔资金产生了多少利息时，江宁区住建局一直回避这一问题，最终经过几番交涉后，住建局回应称，小区居民拥有的活期利息仅35.7万元。
然而，小区业委会副主任李军红在为维修资金办理“活转定”时发现，早从2006年开始，江宁区住建局就已将这笔资金转为1年期定期存款。“跟业主说存的是活期，实际上住建局存了定期，产生的利息住建局得大头，业主只能得零头。”李军红表示。
李军红进一步调查发现，小区的维修资金已经产生了329万多元的利息，其中包括293.5万元1年定期利息，但是在向住建局索要这笔资金时，他被告知除了35.7万元活期利息外，余下的293.5万元业主没有资格使用。
该小区业主唐先生对《每日经济新闻》记者说，“本来就是拿我们的维修资金产生的利息，为何不给我们，作为代管部门，无权利用这笔资金私自获利。”
针对业主的质疑，江宁区住建局有关负责人称，定期与活期的利差客观存在，早先确实没有向业主公布，但去年已向业主代表提供相关材料，利息一部分上缴财政，另一部分则用于办公经费的支出。按2008年以前的地方相关规定，代管单位每年可以从增值收益中提取2%左右的管理费用，现在已停止提取。
“即使按‘2%’计算管理费，需要293.5万元吗？”部分小区业主质疑：代管部门以收管理费为由私自转存定期，侵犯了业主的知情权。
9月9日，《每日经济新闻》记者致电江宁区住建局物业科，该部门一位工作人员让记者先与办公室联系。办公室一位负责人对记者说，“这个事情已经有报道，我们也进行过回应，现在不会再就此事表态。”
根据原建设部和财政部2007年联合颁布的《办法》，住宅专项维修资金的存储利息、利用住宅专项维修资金购买国债的增值收益等转入专项维修资金滚存使用。
房地产行业专家张建初表示，“在并未向业主公开的情况下，江宁区住建局私自利用这笔资金进行营利，这种借鸡生蛋的做法涉嫌违规。”
维修资金收支不透明成诱因
恒安小区的维修资金问题被媒体报道后引发高度关注，北京、上海、广东、河南等多地不少小区业主均对外透露，想摸清维修资金实际产生了多少收益困难重重。
而据原建设部和财政部颁布的《办法》，负责管理公有住房住宅专项维修资金的部门及业主委员会，应当每年至少与专户管理银行核对一次资金账目，并向业主、公有住房售房单位公布住宅专项维修资金缴存、使用、增值收益和结存的总额。
既然已有明文规定，为何相关职能部门却没有履行？业界猜测，这笔巨额的维修资金可能没有真的“沉睡”，而是被一些主管部门用来钱生钱，沦为某些利益部门的生财工具。
房地产行业专家李智对《每日经济新闻》记者介绍，住房维修资金虽是开发商代收的，但业主才是真正的主人。然而，维修资金业主难以使用，却为开发商、银行及有关部门带来巨额利润，“之所以造成这样的局面，主要原因是这笔数额庞大的维修资金的管理、使用不透明，财政和审计部门缺乏监督。”
南京本地一家商业银行信贷部经理陈飞对记者表示，“很多银行盯上这笔巨额的维修资金，因为对银行来说，当然欢迎活期存款，既可少付利息，又能随时调动大笔资金。其实代管单位并不糊涂，因为维修资金是各大银行争抢的对象，他们可利用手中的选择权从中渔利，有代管单位将钱存在小银行，因为相对于其他商业银行，小银行的利息和吸储返还比例较高。”
按照原建设部和财政联合颁布的《办法》，住宅专项维修资金的管理和使用，应当依法接受审计部门的审计监督。住宅专项维修资金的财务管理和会计核算应当执行财政部有关规定。财政部门应当加强对住宅专项维修资金收支财务管理和会计核算制度执行情况的监督。
但在张建初看来，维修资金处在一个监管盲区，“很多时候只会看到使用者，不见监管者，有时候监管者往往也是使用者，根本就无法监管。”
记者了解到，目前在南京有相当一部分小区并不公开维修资金的账户利息收入情况，导致业主无法监督，一定程度上给个别部门挪用维修资金带来了便利。
张建初对记者表示，恒安小区的案例只是维修资金被私自利用获利的冰山一角，“其实很多小区业主，只知道缴了维修资金，但是很少申请这笔资金，更不知道可以利用这笔资金进行投资获利。”
按照规定，公共维修资金由房管部门监管，所有权归购房人，不得挪用。维修资金专项用于保修期满后的住宅共用部位、共用设备和物业管理区域公共设施的维修、更新、改造。
维修资金使用应由业主决定
对于恒安小区维修资金被违规使用的问题，江宁区住建局相关负责人回应称，存定期的利息还在业主账户上，不存在挪用。不过，对于下一步事情如何解决，该局拒绝回应。
今年7月22日，南京市住建委出台的《关于加强专项维修资金使用监管工作的实施意见(征求意见稿)》规定，对挪用住宅专项维修资金的，应当通过行政监管手段追回，并依法实施行政处罚。对物业企业挪用住宅专项维修资金，情节严重的，应吊销企业资质证书。
南京市主管部门虽然对维修资金的使用作出了明确规定，但是在张建初看来，上述《意见》和2007年的政策相比并没有实质性进步，“想要真正解决维修基金的猫腻，除了监管部门加大监管之外，应该将托管权下放给业主，由业主自行决定这笔资金如何利用，这样才能杜绝因监管不透明带来的一系列问题。”
《每日经济新闻》记者了解到，目前我国对维修资金的监管依据是原建设部和财政部联合分布的《办法》。但《办法》只属于部门规章，法律效力远低于由全国人大颁布的法律。
上海杜跃平律师事务所主任律师杜跃平指出，尽管《办法》只是部门规章，但约束效力并不受影响。根据上述《办法》规定，虽然江宁区住建局有可能在小区业主不知情的情况下，将活期存款转为定期存款，但定期存款产生的利息，却不太可能被挪用，因为通常维修资金的专管账户是由业委会和房管局共管，非经同意不可能被挪用。
根据《办法》规定，直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门挪用住宅专项维修资金的，由上一级人民政府建设(房地产)主管部门追回挪用的住宅专项维修资金，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。县级以上人民政府建设(房地产)主管部门、财政部门及其工作人员利用职务上的便利，收受他人财物或者其他好处，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
仅从《办法》条文上看，维修基金的监管是能得到保障的。
杜跃平及华东的一些物业管理公司负责人告诉《每日经济新闻》记者，事实情况也是如此。维修基金的动用，不仅需要得到本小区三分之二以上业主同意，还需要通过监管部门的审批。维修资金被挪用的现象在行业内并不多见。
链接
5000亿维修基金投资渠道单一
南京江宁恒安嘉园小区维修资金被违规使用一事曝光的导火索，是南京不少小区目前正在进行的维修资金“活转定”。
据《每日经济新闻》记者了解，不少小区都将维修资金从活期转为定期存款。早在2012年，南京市钟山花园城博雅居小区的业主就将700万元维修资金定存3年。
因维修资金的动用受相关政策限制，目前大部分的小区都只能靠存中长期的定期存款，来实现维修资金的保值增值。
截至2013年，南京市归集的住宅维修资金达50多亿元，而据新华社报道，自1998年实行住宅专项维修资金管理办法至今，我国归集的维修资金在5000亿元左右。
5000亿元维修资金“沉睡”
按照规定，使用公共维修资金必须由业主大会三分之二的业主同意。可是，要找到三分之二的业主签字并不是一件容易的事，只有成立业主委员会的小区商量以后，才有可能。特别是没有成立业主委员会的小区，要动用住宅公共维修资金几乎是不可能的，征求业主意见非常困难。
南京市物业协会副会长王中宁表示，仅以南京为例，小区成立业主委员会的比例太低，“维修资金使用办法规定，小区需有业主委员会，需三分之二业主同意，但南京市至少有一半小区没有业委会。”
除此之外，从申报到批准动用住宅公共维修资金的程序也比较繁琐。
从事物业管理工作多年的周磊介绍，“像报批审核这个过程至少需要一个星期。甚至连在小区内公示的影像资料都得提供，很麻烦！”
也正因为此，南京大部分维修资金并未被使用。据南京市住建部门的统计数据，南京从1997年归集公共维修资金，随着城市快速发展，新交付的小区越来越多，到去年为止已归集50多亿元，平均每个小区的维修资金都在300万元以上。
不过，由于新建商品房在5年保修期内由开发商负责维修，加之很多小区共用部位严重损坏的情况并不普遍，这些资金中绝大部分处于“沉睡”状态。
维修资金投资渠道狭窄
虽然资金不能随意使用，提升了其安全度。但由于投资渠道的有限，维修资金也遭遇了保值增值的难题。
除了活期转定期的理财方式外，业主大会并没有更好的办法，让这部分资金保值增值。
《住宅专项维修资金管理办法》规定，经业主大会同意，维修资金可以在银行间债券市场或者商业银行柜台市场购买一级市场新发行的国债，并持有到期。
但据第一太平戴维斯上海物业及资产管理部董事及主管邹应龙介绍，多数业委会目前更多的还是把维修资金通过通知存款等方式存在专户银行，选择购买国债的并不多。
资料显示，通知存款的利率虽然高于活期，但年化收益率也只有不到2%。而目前维修资金大多存放于主管部门指定的银行，也可能让维修资金在未来错失存款利率市场化带来的收益率选择权。在上海，维修资金主要存在上海银行或建设银行；而在全国的很多城市，建设银行是监管部门指定的维修资金存储银行。
邹应龙介绍说，在上海银行和建设银行设立维修资金的专户，有利于监管部门通过网路监管维修基金的支取。
但是，这一规定，也限制了未来业委会选择更高利率银行的自主权。
按照《住宅专项维修资金管理办法》，目前维修资金的投资渠道远比养老金、社保基金窄，现有的资金如何保证能在若干年房屋大修时还够用，对很多业委会而言都是一个考验。
延伸
小区公共收益监管空白：广告、停车费是笔糊涂账
“我们小区的业主和物业公司最近发生了多次冲突，主要是因为物业公司要求涨管理费得不到业主的同意，业主要求查询停车费、广告费等详细账目，物业公司再三推辞，部分业主甚至多次到管理处与工作人员争吵”，卢明(化名)是广州白云区某知名楼盘的业主，最近社区里发生的纠纷让他不胜其烦。
根据国务院颁布的《物业管理条例》第五十五条，利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。
然而，《每日经济新闻》记者经过多方采访发现，包括电梯广告、停车费等小区公共收益普遍缺乏有效监管，除了收支缺乏透明度，被物业公司占用的情况并不少见。
多位业内人士向记者表示，随着老一批的住宅商品房进入维修的高峰期，要让小区公共收益更好地为维修资金“输血”，建立完整的监管体系刻不容缓。
小区公共收益的“糊涂账”
每次走进社区的大门，穿梭在外墙与电梯间色彩斑斓的广告总能吸引到卢明的目光，但和小区里的大多数业主一样，卢明一直没有搞懂这些广告收入到底归谁所有。
根据《物权法》第六章第70条和第73条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”
长期关注物业管理行业的广州市社科院高级研究员彭澎向《每日经济新闻》记者表示，按照《物权法》的规定，业主对小区内专有部分以外的共有部分，如电梯、过道、楼梯、水箱、外墙面、水电气的主管线等享有共有的权利，这部分产生的收益也同样归全体业主所有。从行业现状来看，小区公共收益主要来自三大块：小区内的广告、停车场收费、租赁的摊位收益。
广州市律师协会民事法律专业委员会秘书长程磊表示，按照现有的政策，如果小区内已经成立了业委会，公共收入由业委会代管，无业委会的小区则由物业公司代为管理，具体由谁支配需要召开全体业主大会，由全体业主投票决定，代管方需要向业主公示账目。
然而，对于不少业主而言，上述收入却变成一笔“糊涂账”，有些业主甚至从不了解相关信息。
程磊告诉记者，目前在国内已经成立业委会的楼盘占比并不高，以广州为例，只有约25%的楼盘有业委会，这意味着有75%的楼盘公共收益由物业公司代管。虽然《物权法》有了大方向的规定，但公共收益的收支并没有明确的监管制度，收支是否公开透明则因物业公司而异。
“信息不对称容易产生猫腻”，广州某房企副总裁向记者透露，比如小区广告，一年下来广告投放次数多如牛毛，如果业主本身没有完整的统计系统，基本无法对广告收入作出有效监测。停车位收益也是如此，依据《人防法》规定，小区开发地下空间时应配备一定比例的人防工程，这部分空间大多会被物管公司用作停车位，但原本属于业主的公共收益往往会落到物管公司的手里，类似情况还有小区地面上的公共停车位。
此外，会所也是一个暗藏猫腻的地方。上述人士介绍，开发商在销售时大多会把会所设施以公摊的形式卖掉，但会所产生的租赁收入却往往流入开发商以及物业公司的口袋里，除非有业主特意寻找规划图查询产权明细，否则这部分收益难以被察觉。
正因如此，虽然卢明所在的小区也曾向业主公示财务收支状况，但往往是开支相对透明，收入部分却是模糊不清，也因此屡屡引发业主质疑。
多地业委会数量不足一成
在程磊看来，在与物业公司的交涉过程中，业主之间本身犹如一盘散沙，在重大决策上很难达成一致，因此业委会的角色举足轻重。但现实情况是，业委会的成立和运作面临重重困难。
根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》，住宅物业出售并交付使用的建筑面积达到50%以上或者首套住宅交付使用满两年的，可以通过该物业所在地的区房地产主管部门会同街道办事处、乡镇人民政府组织业主成立业主大会筹备组，选举产生业主委员会。
“虽然成立业委会的政策门槛并不高，但由于多数业主权利意识不高，在成立过程中往往缺少组织者和发起人，加上开发商和物业公司害怕业委会成立后会发动业主维权从而损害其既得利益，往往会加以阻拦，所以即便在经济发达城市，拥有业委会的楼盘占比也并不高。”程磊说。
《每日经济新闻》记者整理有限的媒体报道发现，截至2014年年中，东莞市在房管部门备案的楼盘有1100多个，但只有130多个小区成立了业委会；西安业委会数量约为200多个，不足全市小区总数量的10%。即便是在国内最先产生业委会及最先制定物管条例的深圳，根据《深圳商报》的报道，2013年该市实际运转的业委会数量比例也不到全市小区数量的7%。
而成立业委会的小区也并不一定能保证运作工程公开透明。上述房企副总裁向记者表示，近年来有关业委会与物业公司串通牟利的例子常有发生，曾经出现过某些位于商业发达地区或地铁站附近的小区，业委会成员与物业公司串通收取利益，默许后者只公开部分广告账目，一些业委会成员甚至利用职务便利将物业承包给自己的公司。
“业委会的权力非常大，在现行的监管制度上，只有地方政府房管部门下属的物业管理处能对业委会的行为加以约束，但也只能提供指导性意见，一旦业委会与物业公司站在同一阵线，业主的利益难以得到保障，所以建立一套对业委会的监管制度已经刻不容缓”，上述人士表示。
程磊也认为，物业服务方作为商业公司，必然会受利益驱动，因此监管的核心应该放在业委会上，一方面，要通过政策便利鼓励更多小区成立业委会；另一方面，政府也应该建立一套严谨的监管体系，让业委会更好地为业主谋取利益。
难点
维修基金动用难小区业委会缺位成主要瓶颈
公开数据显示，1998年实行房屋维修基金制度以来，截至2013年底，北京市的这笔钱累计约达350亿元，使用额约8亿元。使用比例仅为2.3%。极低的使用率背后，维修资金挪用乱象丛生。这些原本应该取之于民用之于民的资金却成为躺在银行里的生息的工具。
“动用维修资金的最大难题是小区没有业委会。”秦兵房产律师团律师徐斌在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，法律需要解决一个重要问题，就是关于共有物权的管理问题。
业委会缺失阻碍维修资金使用
所谓房屋维修基金，是指住宅物业的业主为了本物业区域内公共部位和共用设施、设备的维修养护事项而缴纳一定标准的钱款至专项账户，并授权业主委员会统一管理和使用的基金。
专项物业维修资金交由业委会管理，但首要前提是，小区有一个便利规范的业委会。以广州为例，近期重启完善修订流程的《广州市物业专项维修资金管理办法(草案)》中就提到，允许专项维修资金划转小区业主大会实行“直管”。
据了解，目前广州全市130亿元物业维修基金使用率仅为1%，而目前成立了业主委员会组织的楼盘仅有25%，业委会的缺失阻碍了这部分专项基金的灵活使用。
据了解，当前维修资金是由政府主管部门管理，但在法律上并没有确定政府部门是受委托人。“维修资金是必须缴纳的，并非自愿原则，而且小区的公共部位损害或者需要修缮时，这一意见在传达给资金持有部门时并不能即时奏效，对监管部门来说也不能做到财尽其用。”北京某项目物业负责人对《每日经济新闻》记者表示，这导致一些问题很久得不到解决，也存在侵占、挪用的风险。
“按照现行法律要求，在小区成立业委会之后，维修资金将移交业委会，但目前北京85%的小区没有业委会，15%的业委会不清楚移交的程序。”徐斌律师对《每日经济新闻》记者表示，对于维修资金的移交程序，业委会可以向小区办、建委、业委会专家以及其他小区有经验的业委会咨询，但业委会的建立更需要立法的推动。
按照《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》的规定，“购房者应当按购房款2%~3%的比例向售房单位缴交维修基金”，“对于已经成立了业主委员会的小区，一般是由业委会负责组织实施专项维修资金的使用，也可以委托物业管理部分负责具体工作，但很多小区并没有成立属于自己的业委会，也就不能灵活自如的对这部分专项基金进行监管。”一位负责物业管理工作的人士对《每日经济新闻》记者说。
维修资金提取应简化流程
一组数据揭示了维修资金面临的严峻现实。
截至2013年底，北京市维修资金累计金额约为350亿元，使用额约8亿元。据了解，目前北京这笔资金的账目管理在“北京住房资金管理中心”，业务管理归住建委相关部门，涉及这笔资金监管的包括房管局、审计单位等多个部门。
据《青岛财经日报》2014年2月报道，住建部房地产市场监管司物业管理处处长陈伟表示，维修资金的使用规定了严密的审批程序，但缺乏细化的操作规程，造成维修资金使用程序复杂，并且在设计和执行中存在缺陷。更重要的是，建设主管部门和财政部门作为维修资金代管机构的同时，又是维修资金的监管机构。这种双重性质的机构定位，使建设主管部门和财政部门集资金代管、监管职能于一体，集运动员、裁判员于一身。
“维修资金立法应该强调专款专用，一旦挪用就应该承担刑事责任。”一位负责维修基金研究的分析人士对《每日经济新闻》记者表示，只有加大执法力度以及强制性措施才能真正维护业主的权益，而在后期的使用提取过程中，也应该简化流程。
徐斌对记者表示，在维修资金使用过程中，法律需要解决的重要问题便是关于共有物权的管理。但涉及部分监管部门挪用、乱用的情况，在刑法中对于挪用资金等渎职犯罪已有规定，不需要另外立法。
上述分析人士表示，维修资金制度立法，因其涉及金额大、人群广，短期内应当缩短、简化决策过程，长期则应以更高程度的业主自治作为目标。
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