建设用地“负增长”,总规模“总量锁定”……许多人眼中的“大上海”,在土地问题上格外“吝啬”。不过,对公共绿地、公共服务设施、民生用地等土地供应只增不减。今年以来,上海实践“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的思路,为城市通过转变土地利用方式促进城市发展转型探路。
中共中央政治局委员、上海市委书记韩正说,要坚持问题导向,深刻把握城市未来发展的重大问题,要搞好科学规划,引领城市全面协调可持续发展。
锁定土地建设“终极规模”
土地已成为上海当前面临的最大资源瓶颈。截至目前,上海建设用地总规模超过全市陆域面积的40%,明显高于不少国际大都市。
据介绍,上海此前设定的2020年建设用地规模目标为3226平方公里,接近全市陆域面积的48%。而今年,上海将2020年的阶段控制目标确定为未来建设用地的“终极规模”。按此计算,在去年基础上,全市未来的新增建设用地总量应控制在150平方公里以内。上海市决策层明确要求:“建设用地规模必须只减不增、必须负增长”。
上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤说:“在土地利用问题上,上海已经给自己戴上了‘紧箍咒’,城市发展进入资源‘紧约束’阶段,必须转型升级。”
在为建设用地做减法的同时,上海在生态、民生等方面的土地供应却做加法。根据已出台的文件,整体转型区域规划公共绿地、广场用地及地块开放空间用地占城市建设用地比例不低于15%,规划公共服务设施用地比例不低于10%。
位于中心城区的普陀区桃浦工业区,其控详规划已于5月获批,核心区是面积达4.2平方公里、产城融合的“科技智慧城”,其间规划的50公顷的中央公园,将成为上海中外环线之间的大片“绿肺”。
在郊区,上海规划选址了21个郊野公园。记者日前在已启动建设的闵行区浦江郊野公园现场看到,一些产出效率低下的仓库、堆场等设施正在拆除,并将按规划进行复耕。根据规划,浦江郊野单元范围内的建设用地将大幅减少,而耕地、林地、河湖水面等将增加。
向高效利用求增量
土地总量锁定、增量减少,并不意味着无地可用。发展的增量空间,来自土地存量结构的优化和利用质量的提高。
新空间,来自土地的综合开发利用。将地铁站与其上盖的住宅、商业设施等统一规划、同步实施,已成为上海创新土地利用的重要探索。地铁10号线吴中路停车场上盖,规划为综合用地,将建成博物馆、购物中心、写字楼、酒店等,规划面积达50多万平方米。通过“一地多吃”,既建成了一座地铁停车场库,又相当于充分开发利用了300亩土地。
新空间,来自现有空间结构的优化。位于上海市中心的静安区,行政区域面积全市最小,已遭遇建设用地的“天花板”。提高存量资源利用质量,对资源闲置和低效利用“零容忍”,成为全区干部、企业和群众的共识。静安成立工作领导小组,着力推进区内静安寺、梅泰恒等主要商圈楼宇的连通工作。静安区委书记孙建平说:“资源的稀缺,将倒逼对资源的高效利用。我们将把压力转化成动力,在土地资源的高效利用方面成为标杆。”
新空间,来自存量土地资源的二次开发。今年,上海出台专门政策,通过区域整体转型、土地收储后出让和有条件零星开发等路径,着力盘活存量工业用地。如,允许单一主体或联合开发体采取存量补地价方式自行开发,在土地转型后补差价、容积率调整等方面有鼓励举措。同时,通过规定物业自用比例、限制零星转让等方式防范炒地炒房。“这些政策,将对企业形成明显的激励。”上海市土地学会副会长袁华宝说。
从“地根”推进城市转型
在郊区奉贤区南桥镇,一家不景气的机械企业的土地被政府回购后,出租给一家外企,用于生产高端流体技术产品,去年完成税收7600多万元,今年有望保持20%的增长。另一座闲置厂房,当地政府通过招租,引进物流设备和新型管材生产两家企业,前者去年实现300多万元税收,后者今年将投产。
据介绍,区里已出台产业结构调整的“三年行动计划”,计划用3年时间完成7200亩工业用地的调整和二次开发任务。“这是郊区发展的必由之路。”奉贤区委书记周平说。
不过,土地利用方式的转变,对传统的要素推动型的发展模式,对基层领导干部一贯的政绩考核方式等是新的挑战。一些基层干部坦言,盘活存量土地,在企业意愿、政府财力和制度支撑等方面面临一些操作上的困难。土地管理方式的改革,相当于政府“自己革自己的命”。
开弓没有回头箭。应对资源环境“紧约束”的挑战,加快推动创新驱动发展、经济转型升级,落实最严格的土地管理制度,转变土地利用方式,上海别无选择。
据了解,上海已启动面向未来的新一轮城市总体规划编制。上海市委副书记、市长杨雄说,城市终极规模的锁定,有赖于土地规划的边界约束建设用地规模只减不增,“以土地资源利用方式转变,倒逼城市发展转型。”
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