在住建部日前召开的全国城市基础设施建设经验交流会上，地下管线老化、城市内涝、马路拉链、井盖伤人、垃圾围城……这些久治不愈的顽症成为与会的政府官员和专家热议的话题。但是，无论是解决城市内涝的雨水排泄工程，还是破除马路拉链问题的综合设施建设，这些庞大的城市基础设施项目，都离不开大量的前期投入，钱从何来？住建部部长陈政高在会上表示，单纯靠财政资金、土地出让金、地方债、市政债、银行贷款，无法满足需求，必须利用社会资本。
陈政高部长所说的社会资本，包括我们习惯称说的民间资本和境外投资资本。包括民资和外资在内的社会资本参与城市基础设施建设，在我国早已有过实践，积累了丰富的经验与教训。但是，就总体而言，我国城市基础设施建设的欠账还很严重，与最近一二十年城市规模迅速扩展的现实有很大距离。而说到这个问题的时候，一些政府官员总是习惯于将此归结到缺钱的问题上去，因此在政府财政投入不足的情况下，将社会资本引入城市基础设施建设，也就有了坚实的理由。
但是，无论是民资还是外资，它们的任何投资都是必须追求投资回报的，这种秉性决定了它们与城市基础设施建设的宗旨并不完全合拍。一个城市的基础设施建设，主要是指道路、公共地域照明、公共休闲设施等不能向特定使用者收费的项目，这些项目建成后，一般都必须无偿提供给市民使用，另外一些关系到城市居民基本生活的项目，比如供电、给排水、城市公交等项目，虽然可以向使用者收费，但无法完全按市场经营成本来收费，通常只能低价供应给消费者。这就决定了城市基础设施建设是一项“赔本的买卖”，对其不能像一些市场化的经营项目一样，完全用投入产出的性价比来衡量。城市基础设施项目的这种特性决定了它应该由政府的公共财政来承担，如果将其交给必须追求经济效益的社会资本，出现的结果便是：要么政府将这些基础设施建设项目改为有偿服务，增加城市居民的生活负担，造成社会矛盾；要么由政府向社会资本提供财政补贴，而这种财政补贴必须满足社会资本的盈利要求，政府为此只能背上经年累月的财政包袱。
政府财政要在城市基础设施建设上担当主角，这是政府财政与城市基础设施共同具有的公共性这一特点所决定的。政府财政来自民众缴纳的税收，对于不能按市场化机制运行的一些公共领域，理应担负起投资管理的责任，这也是政府的“立身之本”。但是，在相当长一段时间里，政府财政的投资更多地用到了一些具有竞争性的项目中，这不仅挤压了社会资本的投资空间，特别是使民营资本成长壮大的空间受到了遏制，而且使城市基础设施建设长期处于落后水平。在一些城市，即使财政投入了基础设施建设，也热衷于地面上看得见的“政绩工程”，而对于在基础设施建设中占有重要地位的地下项目则不舍得花钱。最近几年，我国一些大城市一到暴雨来袭就引起道路积水严重，不仅造成城市秩序混乱，而且酿成人员伤亡事故。另外，由于地下管线老化，我国自来水平均漏失率高达15.7%，比发达国家高出近10个百分点，每年流失70多亿立方，相当于一个太湖。这种情况得不到解决，并不是政府财政真的缺钱，而是政府在财政资金的运用上出现了错位，不愿意在这种“看不见”的地方花钱。如果这种错误的思维习惯不改变，即使有社会资本进入，也是难以改变城市基础设施的落后状况的。
为民营资本提供更广阔的市场准入空间，是我国在未来的改革中必须坚持的一个方向。在城市基础设施的建设中，不必排斥民营资本的进入，但是政府在这样做的时候，需要防范民营资本的逐利性对公共利益的损害，更不能让民营资本来替换政府在城市基础设施建设方面必须承担的责任。民营资本毕竟是与政府所掌握的国有资本有很大不同的一种资本，民营资本的投资虽然也要履行社会责任，但这种社会责任对它来说只是道义层面上的要求而不是法律层面上的要求，因此它更适宜于参与到竞争性的行业，通过激烈的市场博弈来谋取自我发展，政府对民营资本的支持更重要的是提供公平竞争的市场环境。而城市基础设施由于不能适用市场竞争，因此必须由政府财政来行使投资管理责任。事实上，只要政府切实地履行起这个责任，它是可以把城市基础设施经营好的。在这次经验交流会上，成都市提供的经验表明，只要有8万户左右的城区垃圾收集权，卖废品的钱就够垃圾处理费用。这一经验受到了住建部的高度重视，正像陈政高部长说的，如果我们能这样认识问题，马上就会打开一片新的思路。
周俊生（上海 学者）
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