距离国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国务院43号文)不到一个月时间，财政部就拟定了一份《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿)(下简称《办法》)，并开始向相关部门和地方财政系统征求意见。
《办法》要求省级财政部门应于2015年1月5日前将汇总的存量债务清理及甄别结果报财政部，经国务院批准后，锁定政府债务余额。并且，在为符合条件的在建项目后续融资提供一年过渡期之后，2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
中债资信公共机构首席分析师霍志辉对《华夏时报》记者表示，尽管《办法》中提出了可操作的路径，但对于存量政府性债务的甄别、处置仍是一个极其复杂和浩大的工程。
霍志辉预计，明年地方政府自主发债大范围推开的可能性较大。考虑到地方政府债务规模实行限额管理，同时明年置换债务需求很大，明年地方政府债券发行规模将较2014年大幅增长，有可能在8000-10000亿元左右。
开刀存量债
一份《地方政府性存量债务清理处置办法》(征求意见稿)的文件于10月21号在微信平台上迅速传播开。有趣的是，虽然《办法》全文已经多家媒体报道解读，传播甚广，但至今未获财政部通过官方渠道正式发布。
《华夏时报》记者近日向财政部地方债管理处，以及部分省份财政厅相关部门求证，均未予证实，但也未作否定。而东北地区一位省级平台公司高管向记者证实文件确实已下发至省里。
霍志辉表示，《办法》是落实国务院规范地方政府性债务管理的纲领性文件43号文的重要文件，对于存量地方政府性债务这个难题提出了大量、详细的可操作性的处理方案和实施路径。
中国财经领域众多改革通常以增量改革化解存量风险，地方债为何从存量开刀？中国社科院金融研究所副研究员安国俊认为，虽然地方政府性债务经过多次审计，但存量债务仍然不够清晰，存在一些风险性因素，比如平台公司的城投债。
“甄别存量债务，划清政府与企业的责任，以及地方是否过度依赖土地出让金偿债有利于建立地方债务预警机制。”安国俊说。
此外，我国没有地方政府破产制度，债务风险很大程度由中央兜底。而按照国务院43号文，要硬化预算约束，防范道德风险，中央对地方债务实行不救助原则，那么首先应该把存量债务的责任划分清楚。
《办法》明确，所指存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务。并要求以2013 年全国政府性债务审计确定的各笔债务及地方政府性债务管理系统统计的债务增减变化额确定债务余额。
霍志辉表示，尽管《办法》中提出了清理甄别存量债务的可操作路径，但是由于这项工作不仅涉及到地方政府、地方政府融资平台等债务人利益，同时还涉及到银行、债券投资人等债权人的利益，会是一场多方博弈的过程。
“地方政府希望把存量债务尽量少的放到政府负有偿还责任债务中或纳入政府预算，融资平台和债权人的诉求恰恰相反。”霍志辉称。
审计署的审计报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务额为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.33万亿元。
霍志辉认为，这其中融资平台的政府债务甄别和处理难度最大，涉及面最广，根据审计署2013年《全国政府性债务审计结果》，纳入审计范围的有7170个融资平台公司，截至2013年6月末，承担政府负有偿还责任债务40755.54亿元，这个甄别处理过程少则半年，多则1年以上。
平台公司去留
至此，地方政府分类处置融资平台公司也迫在眉睫。
“我们正在等政府和母集团的战略定位。”上述平台公司高管对本报记者表示，按照政府和财政局的要求，甄别存量债务和寻找战略定位正在同步实施，并且要做好过渡期方案，确保不违约。
实际上，地方政府融资平台公司转型的议题早已提出。今年5月20日，国务院批转的国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》正式明确，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。
此次《办法》更是为平台公司明确指出三条出路。在锁定平台公司名单的基础上，按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司。
有分析人士称，对只具有政府融资功能的平台公司可能在清理存量债务后面临关闭，对于具有一定项目建设、运营能力但实力较弱的公司可能被合并，而对主要承担非公益性项目融资建设、实业经营能力相对较强的公司，将充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。
安国俊表示，分类处理融资平台公司是个繁重的任务、政府不能搞一刀切，可能要根据企业业务性质、行业特点、经营状况等因素综合考量其出路。
据本报记者了解，此前在北京、上海、吉林、陕西、安徽、江苏等地，融资平台公司转型早已开始。平台公司何去何从，很可能是政府、平台公司、债权人之间的复杂博弈。
政府债券规模扩大
如今地方债已然进入偿债高峰期，如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡，是一个不小的挑战。
审计署审计报告显示，2013年7月至12月、2014年、2015年，地方政府负有偿还责任的已到期债务分别占到债务总余额的22.92%、21.89%和17.06%。且到期债务绝对数都在1.8万亿以上。然而2014年地方政府债券的发行规模只有4000亿元，其中10省市试点自发自还的规模只有1092亿元。
这样的发行规模要同时用于偿还到期债务、置换存量高息债务，以及满足新增公益性项目融资需要，难免捉襟见肘。
霍志辉认为，短期来看，剥离政府融资平台融资职能，地方政府债券发行规模可能无法完全弥补这部分融资，但是《办法》也允许保障性住房、水利、公路和土地储备等项目在2015年底前可以继续银行贷款、发行债券等融资，短期来看地方政府基础融资会有所下降，但大幅下降可能性较小。
安国俊表示，由于地方债存量规模以及城镇化融资需求缺口都非常大，政府债券将来是地方政府市场化举债的唯一路径，债券发行的总规模肯定会显著增加。具体而言，跟城镇化的路径、地方的经济发展水平、偿债能力密切相关。
据了解，目前10省市试点地方债券自发自还已基本完成。霍志辉预计，明年地方政府自主发债大范围推开的可能性较大。
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