见习记者 黄斌
本报记者 乔加伟 北京、上海报道
国庆期间，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号)，为地方性政府债务的处置提供指导方向，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资；对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作(PPP)模式支持。
据21世纪经济报道此前的相关报道，财政部于近日向各省级财政部门下发了《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(下称“处置办法”)，对地方政府存量债务的甄别及处理方法做了具体规定。其中，“各级政府要按照分类处置、风险可控的原则，抓紧剥离融资平台公司的政府融资职能”及“按照‘只减不增’的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司”等相关规定，给城投公司带来很大影响。
此外，处置办法(征求意见稿)还提供了时间表，“2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务”。
对此，一位证券分析师认为，财政部和地方政府还将有一个博弈的过程，“终稿可能还有较大的不确定性”。
融资平台公司债务“只减不增”
在2008年4万亿的刺激下，地方政府债务急速膨胀。而地方政府投融资平台公司(城投公司)在此过程中扮演着重要角色。为解决地方政府债务问题，中央曾多次下发文件，其中今年5月国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》力度较大，其明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。
根据处置办法(征求意见稿)，存量债务是截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务。具体来说，分为两个部分：一是2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务，其2014年12月31日余额根据审计结果及地方政府性债务管理系统统计的债务增减变化额确定；二是2013年6月30日后新发生的各笔债务，其2014年12月31日余额根据债务系统统计的债务余额确定。
对上述存量债务，处置办法要求各级地方政府进行甄别，以区分政府是否负有偿还债务责任以及政府或者相关债务主体的偿还能力。对政府负有偿还责任的存量债务，财政部门将逐笔甄别，并划分为一般债务和专项债务；对政府负有担保责任和一定救助责任的存量债务，财政部门则将合法合规的担保债务视为政府或有债务。
之后，各级政府须逐级上报地方政府性债务余额，经由国务院批准后，锁定政府的一般债务、专项债务及或有债务余额。并要求“锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增”。
上述证券分析师指出，由于上报的地方政府性债务余额将影响未来地方政府发行地方政府债的额度。“各地政府愿意多报还是少报，取决于地方政府的债务率。债务率低的地方政府倾向于多报，因为未来可以获得更大的地方政府债发行额度；债务率高的地方政府倾向于少报，因为风险太高同样影响未来地方债发行额度。”但他同时指出，由于2013年6月审计署已做过审计，地方政府在债务确认方面，“可腾挪的空间不大”。
相比之下，城投公司的处置简单许多。处置办法做了相关规定，即“融资平台公司须按“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式进行处理。除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额”。
“我们已经半年融不到资了，此前，我们专门接触了上海几家金融机构，两家信托都不愿意给我们融资，因为不符合百强县；一家租赁公司愿意提供资金，但成本在15%左右了，我们安徽省里面划定的统一线是12%，因此也没有谈妥。这个文件如果执行下来，估计我们要被关闭，但现在县领导还没给我具体意见。”安微某县级城投公司老总向本报记者说道。
对此，债市法律专家柯荆民告诉记者，城投公司的处置方法可能与其级别有关，“省级和地级的城投公司，可能会逐渐转型，或许会变成国有资产管理公司；但市县级的城投公司，很可能就得关了”。
短期对银行影响不大
针对处置办法中对地方政府性债务甄别及争议解决的相关规定，有市场人士表示担心，“假如有一笔债务银行认定为政府性债务，而政府却认为不是政府性债务”，可能给银行带去风险。
根据审计署的审计报告，截至2013年6月末，地方政府性债务总规模为17.9万亿，其中银行贷款10.1万亿，同期，银监会统计口径下地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿。某券商银行业分析师向本报记者表示，银监会和审计署对地方政府债务认定口径差别不大，出现银行认为是地方政府债务但地方政府不认的情况不会很普遍。
上述分析师进一步指出，对于纳入审计署口径的地方政府债务，通过发行地方政府债券进行置换、纳入地方政府预算、建立偿债准备金、明确全口径地方政府收入优先用于偿还到期债务、加大预算统筹力度(如规定一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还)等措施，使得债务更为阳光化、透明化，风险大幅降低。因此，若该处置办法得以施行，相比“银行认定而政府不认定”带来的风险，纳入地方政府财政预算的确权存量债务对银行似乎更有益处。
一家上市银行近期在面向机构的业绩说明会上表示，国务院43号文带来的影响整体上是正面的，有益于改善地方债的可持续性，降低爆发债务危机的风险，且有助于加快中国债券市场的发展；贷款需求若因此减少，“我们作为综合性银行，也可以通过投行、证券承销和债券投资进行调整”。
此外，据上述分析师及其团队测算，银行的地方政府融资平台债务存量约为10万亿，在建续做每年约3万亿，新建项目每年约1-2万亿，存量债务依旧占主体，而存量债务风险较小，因此，总体来说，此次新规发布有助于提高银行股估值。
国泰君安固定收益部负责人周文渊表示，若城投债改革措施得以施行，未来地方债的发债主体及发债规模均可能进一步扩大，“目前大概有十几个省市可以发行地方政府债，未来如果全国放开，假设每个省市的发债规模为300亿，那就是上万亿的规模”。中国银行国际金融研究所研究员李艳亦表示，未来地方政府债将进一步扩大规模，但她同时表示，地方政府债“不一定会爆发性增长”，因为原有的城投债中很大一部分会转变为企业债，“融资需求的缺口并没有那么大”。
周文渊进一步指出，今年以来中期票据、短期融资券、非公开定向债务融资工具(PPN)等正在稳健增长，加上“未来还会有新的债券品种出现”，亦能满足部分地方政府的融资需求。
此外，债市法律专家柯荆民还提示，地方政府债与国债在信息披露方面的要求不尽相同。国债因为有国家信用做担保，因此在信息披露方面要求不高，但地方政府债对信息披露的需求，介于国债和企业债之间，若信息披露不充分，存在腐败空间，未来地方政府债的信息披露有待进一步提高。(编辑 王芳艳)
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