在现行体制和既有法律的双重约束下，中国农村土地制度正在尝试有限破冰。
经济观察报获悉，《农村土地制度改革试点总方案》已上报中央全面深化改革领导小组，其中包括宅基地制度、征地制度、农村集体经营性建设用地使用权入市制度以及土地二级市场制度试点方案，最大的亮点是提出宅基地的退出机制。
具体来说，退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益；另外，非公益性用地不允许征收，农村集体经营性建设用地使用权在符合规划和用途管制的前提下，可以不经国家征收为国有建设用地，而是直接流转入市从事土地开发经营。
上述方案若获批，则少数剩余宅基地通过退出和调整，可以“变身”为农村集体经营性建设用地，其使用权可以直接流转入市。不过，11月25日，国土资源部相关人士对经济观察报表示，宅基地流转只能限定在农村集体经济组织成员内部，这一点在宅基地制度改革试点方案中难有突破。
目前中国农村属于集体所有的共有三类土地，即耕地、集体经营性建设用地、宅基地。据统计，农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%以上是宅基地；真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。
这意味着，即便集体经营性建设用地使用权能够实现自由流转，对宅基地也很难产生实质性影响，“经营性建设用地使用权的入市不会影响到宅基地改革方案，两者是独立的”，上述国土资源部相关人士说。
不过，上述方案仍被认为是自1978年实施家庭联产承包制以来，中国最大动作的一次农村土地制度改革尝试。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，总方案最大的亮点是建立起了一个农村内部的市场，不管是提出宅基地有偿制度，还是外来农户经同意可以承租宅基地，还是剩余宅基地可以入市；同时通过不允许城市居民来农村购买房屋条文限制购买主体，既保留了农村集体所有制制度，又坚持了市场化调配土地资源。
经济观察报了解到，在上述这些方案中，宅基地制度和征地制度的改革方案被认为是较为成熟的，其中宅基地制度试点方案基本已无悬念，而集体经营性建设用地使用权入市方案能否通过，则是这次改革方案的重点。另外，整体改革方案仍然是遵守严格的审批制度、封闭式运营制度和严格的风险控制机制。
11月26日，一位国土资源部高层对经济观察报表示，“(对这个方案)有人说太激进，有人说太保守，我觉得刚刚好。”
总体方案
在此次上报的总体方案中，宅基地制度试点方案最受关注。
该试点方案主要采取的是通过宅基地分配、渠道、退出机制来试点宅基地管理制度。在分配上，宅基地分配依然以“户”为单位，但在人均耕地少、经济发达的农村，实行相对集中建房落实“一户一居”；在城乡建设用地扩展边界外的传统农区，继续实行“一户一宅”。
而在渠道上，则分为宅基地无偿制和有偿制，农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得；有条件地区执行农户自己选择宅基地方位、超标占用宅基地、一户多宅、退还宅基地后再次申请的、外村农户通过继承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地可以执行有偿使用。在退出上，农户采取自愿退出宅基地的原则。
一些土地领域的专家认为，该试点方案亮点颇多。首先是对退出的宅基地进行了创新，方案规定要求村庄内部退出的宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地使用，实现宅基地财产性收益，在符合规划和保持原有建筑格局和风貌的前提下，村民可保持宅基地性质不变自用经营，也可由集体经济组织回购原有宅基地转换为经营性建设用地后，依照相关政策和程序入市。
其次，虽然宅基地可在本集体经济组织内部通过出租、转让、入股等方式流转，也可以通过约定年期、到期赎回的典卖形式实现用益物权，但外来农户经同意可以承租宅基地。
而征地制度改革方面，虽然明确非公共利益用地退出征收范围，也就是说农村集体经营性建设用地使用权在符合规划和用途管制的前提下，可以不经国家征收为国有建设用地，直接流转入市从事土地开发经营，但因征地制度和集体经营性建设用地使用权入市制度的复杂性，高层对此尚持谨慎态度。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，三项改革方案一环套一环，宅基地制度试点方案是高层认可的，也就是可以执行的；若批准农村集体经营性建设用地入市的口子，就有可能出现把农民宅基地变成农村建设用地、再变成经营性建设用地入市的乱局，最后导致很多农村被拆迁，不管农民愿不愿意，因为当前农民是否是自愿退出宅基地没法得到保护。
由此，集体经营性建设用地入市制度改革，成为此次农村土地制度改革总方案的重点。
根据现行规定，只有经过合法批准的集体土地建设用地使用权才能入市，而目前经过合法批准的集体土地建设用地使用权仅占一小部分。据了解，北京市从今年开始为集体建设用地使用权确权，上述国土部相关人士透露，“目前北京批准使用权的集体建设用地仅占1%”。
2013年，国土资源部曾草拟过一分农村集体经营性建设用地使用权入市试点方案，并已进入专家评审阶段，一位参与专家评审的国土专家对经济观察报说，“上次那份方案没有实质性突破，要求试点在现有法律框架内进行，内部是有一些争议的”。不过，他表示，目前已经进入审批流程的试点方案为更新版本，业内对其有所期待。
经济观察报从国土资源部获悉，新版本的集体经营性建设用地使用权入市试点方案如顺利获批，在试点区内的农村集体经营性建设用地使用权将可出租、抵押、转让，但经营性建设用地仍然保持集体所有。这意味着，村民对宅基地只享有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受到法律的认可与保护，“小产权房”或仍将属于违法。
地方试验
目前，中国严禁城镇居民在农村购买宅基地，宅基地使用权的权利主体是本集体经济组织内部成员。但随着城镇化发展，越来越多农民进城务工，导致农民在农村拥有的宅基地闲置。据统计，目前中国农村宅基地10%～20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%。
而闲置宅基地如何退出，成为宅基地改革试点方案中亟需解决的难点。在土地主管部门看来，以退出闲置宅基地的方式，增加农村耕地，并通过城乡建设用地增减挂钩，解决城市建设用地短缺问题，是宅基地改革的重要思路。
一位国家发改委人士告诉经济观察报，“通过城乡增减挂钩的方式，将闲置宅基地的使用权以市场化、货币化的方式退出，但所有权不变，实现退出的宅基地指标换成城镇的建设用地指标”。
不过上述发改委人士称，闲置宅基地的退出方式在内部仍存争议，如何保证“农民自愿、农民参与、农民获益”，如何解决宅基地复垦的资金缺口，成为颇具争议的两大问题。
中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻表示，“国土部要求清除空心村，还原成耕地，这没问题的，但在退出机制设计上一定要考虑如何才能避免强制退出的现象。顶层设计要求尊重农民意愿，部分地方为了财政收益，又有土地流转任务，强迫或者采取诱导的办法要求农民退出闲置宅基地时有发生”。
尽管宅基地改革试点方案尚在审议，宅基地改革在各地的试验其实早已启动，浙江、广东、安徽等地已经开始推动宅基地改革试点工作。
根据浙江省国土资源厅消息，浙江要求按照“一户一宅、拆旧建新、法定面积”的原则，在全省开展农村宅基地利用情况专项调查，摸清农民建房特别是无房户、危房户的现状和实际需求，并每年制订农民建房实施方案，明确建房名单、规划选址、用地规模、时序安排以及规划实施保障措施，以乡镇为单位设置农村居民点，引导农民按规划要求集中建房。
另外，浙江省对不同区域宅基地采取了不同的引导原则。对城镇规划区内的农民建房要纳入城市建设，结合“三改一拆”(即旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑)和城镇低效土地再开发利用，引导和鼓励公寓式安置。对城镇规划区外的农民建房要纳入新农村建设，利用农村土地综合整治平台，引导农民建房向中心镇、中心村集聚。
11月27日，浙江省国土资源厅一位官员告诉经济观察报，虽然国土部的宅基地改革试点方案还没有发布，但浙江省的宅基地管理制度改革方案是经过部里批准的，原则上遵循部里的意见，不会出现冲突，但各地给出的具体方案是更细化的。
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