《不动产登记暂行条例》自2015年3月1日起正式实施,自此不动产登记进入实质推进阶段。
市县的登记是两级不动产登记工作的关键,但不动产登记实施数月以来,市县层面的工作启动严重滞后。
根据国土部公开的数据,截止到3月底,全国300多个地市州盟、2800多个县市区旗中,只有50个地市、101个县完成了不动产登记职责整合,占比分别不到16%和4%。
“即使是已经完成职责整合的市县,大多数也尚未将相应的登记机构进行整合,具体从事登记的工作人员尚未到位,从全国来看,市、县级不动产登记职责和机构整合工作严重滞后,这也成为当前制约不动产登记落地的关键因素。”国土部地籍司相关负责人告诉21世纪经济报道记者。
21世纪经济报道记者多方采访不动产登记样本市县、相关产业链企业、主推的国土系统人士及业内专家获悉,地方职能整合的利益阻碍,数据信息缺失,标准不统一等是不动产登记在市县落地难的原因。
泸州样本
作为国土部确定的首批不动产登记示范城市,泸州的不动产登记经验颇受瞩目。
2015年2月,国土部确定四川泸州市泸县、江苏徐州等15个地市作为国土部首批不动产示范城市。
根据国土部要求,包括泸州在内的15个示范城市将对国家层面的不动产统一登记技术规程、规范和标准进行试验和研究,形成地市级不动产统一登记技术模式,为不动产登记信息管理基础平台建设及推广奠定基础。
泸州在全国率先完成市级机构和职能整合,在3月1日《不动产登记条例》实施当日颁出了全国首批不动产权证书等。
在不动产登记全面推广之际,泸州也迎来了来自四川其他县市、贵州等多地不动产登记的学习考察团。四川省也将以泸州不动产登记为样本,总结泸州的经验,在全省范围内推广。
泸州市国土资源局负责人告诉21世纪经济报道记者,泸州的不动产登记也是一边推、一边摸索,在开始也有不少的挑战,比如要进行不动产登记机构的整合。
“不动产登记涉及国土、财政、住建、农业等多个部门,且需要由上一级领导来强力推动机构、人员的整合,不然都是平级,部门间协调非常之难。”泸州市国土资源局负责人如是表示。
四川省国土资源厅地籍处处长吕建平也直言,不动产统一登记机构整合是一项复杂的系统工程,涉及部门多,协调难度大。
另一大难点是,不动产登记标准化、信息化建设所需要的巨大的人力、财力投入。
“泸州经验”的一大亮点即是把数据标准库建在前面。吕建平在四川省内推广不动产登记时也特别要求,学习泸州经验,把市的不动产统一登记信息的互联互通工作做在前面,全省各市州之间的信息共享也就更加方便实现。
根据国家不动产登记的要求,国家、省、市、县四级登记信息最终都要实现实时共享。
泸州的不动产登记的数据标准库和信息化建设并不容易,泸州市本级不动产统一登记对象主要是土地和房屋,历史土地登记数据约为80万条,房屋登记数据约为310万条,每天还有300件左右的接件量。
“这些历史数据的整理、分析,需要一个强大的数据平台。”根据泸州市不动产登记局的测算,该数据库的投入需要上千万元的投入。
以 土地和房产数据为例,据全程参与泸州不动产登记系统建设的北京超图软件(52.330, -3.77, -6.72%)股份有限公司(下称超图)房产事业部副总经理李峰介绍,即要实现从原有房地数据记录中抽取房地各自的数据,比对不动产统一登记数据库建库标 准,逐一分析,构建楼幢信息与土地登记信息之间、房屋登记信息与楼盘信息之间、房地数据之间的关联,实现房地关联后的不动产市级数据库。
但在实际执行层面上,李峰称,在比对泸州市房屋和土地登记信息时,差异较大,很难关联。
上述泸州市国土资源局的负责人也告诉21世纪经济报道记者,泸州不同部门的信息建设差异性明显,有些数据没有电子信息,只有纸质材料。
考虑到现实操作难点,泸州也不是一步到位,全市推进,泸州是在市本级和泸县先行开展,进行职能整合和人员划转工作,建统一的标准数据库等,其余三区三县逐步跟进。
96%的市县未动
“泸州等15个首批示范城市,是全国层面上推进不动产统一登记条件不错的县市。”中部一个市不动产登记负责人如是介绍。
和15个首批示范城市不同的是,大部分的市县不动产登记仍处于前期。
截止到2014年底,国家层面机构建设全面完成,经国务院批准建立了不动产登记工作部际联席会议制度,国土资源部成立了领导小组及办公室,组建了不动产登记局和不动产登记中心,成立了不动产登记工作专家委员会。
不过和国家层面不动产登记相比,市县这一层面却很少。
根据国土部公开的数据,截止到2015年3月底,全国300多个地市州盟、2800多个县市区旗中,只有50个地市、101个县完成了不动产登记职责整合,占比分别不到16%和4%。
也就是说,96%的县市不动产登记整合还未启动。
早在2014年6月分,国务院副总理在听取全国不动产统一登记工作进展情况时,即要求各地在今年底完成省、市、县不动产统一登记职责整合。
国 土部相关负责人表示,统一的机构是“四统一”的基础和前提,不动产实行属地登记,市县两级是不动产登记工作的关键。各地不能停留在成立联席会议制度和领导 小组层面,要实实在在地整合统一登记的职责和机构。如果市县级的职责和机构整合不到位,不动产统一登记制度就没有实施主体,《不动产登记暂行条例》就无法 全面落实,不动产统一登记这项国家重大改革任务在市县层面就无法具体实施。
按照此前部署,中国将在2016年全面实施不动产统一登记制度。时间紧迫,也正因此,国土部、中央编办近日联合下发《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》(以下简称《指导意见》),督促各地加快推进,确保年内完成各级不动产登记职责和机构整合工作。
利益禁锢
利益博弈复杂是不动产登记执行阻力重重的一个重要原因。
上海易居研究院研究员严跃进告诉21世纪经济报道记者,由于不动产统一登记制度推进,涉及相关政府部门机构的调整和权力的重新划分,利益方的抵触会导致其执行难度大。
不动产统一登记的重点在“统一”,主要工作是统一整合原本散落在房管局、国土局、农业局、林业局等不同部门,对房产、农地、林地、滩涂等不同性质不动产登记的职能,最终归结到“一个部门”、“一张证”。
“从多头分散登记到统一登记,必然涉及不同登记部门的信息系统、登记程序、登记范围、登记效力等的整合,各部门有各自的利益归属,要统一就涉及法律制度、人员安置以及背后的部门利益分割等难题。”中部某省份省会城市负责人告诉21世纪经济报道记者。
该负责人称,当地房产登记业务归属房管局登记交易中心,但是从省不动产登记局的机构配置上看,不动产登记局机构属于国土系统。
也就是说,如果该市的不动产登记局成立,势必将房管局的房屋登记交易中心业务权力带走。
除此之外,级别也是影响市县落地的关键,上述负责人称,省不动产登记局级别是正处级,省辖市不动产登记局很可能是正科级。而不少省辖市房管局下属的房产交易中心已经是正处级。让正处级的房产交易中心负责人到正科级的省辖市不动产登记局工作,难度比较大。
泸州在不动产登记的职责整合中也遇到如是问题,即不动产登记局是牵头部门,而非上级单位,推进的难度可想而知。
也有市场人士认为,不动产登记直接与反腐、房产税等挂钩,“当下经济下行压力大,地方财政举步维艰,而刺激效果又不理想,房产税的开征也将直接影响地方楼市状况;另一方面,不动产登记联网,也将直接倒逼助推反腐,地方有抵触情绪可想而知。”严跃进表示。
农地、林地复杂
上述中部某省份省会城市负责人告诉21世纪经济报道记者,省级职责整合重在框架搭建,市本级侧重房产权和土地使用权的统一登记,区县则侧重农民,把所有需要登记的不动产权都覆盖到。
“市本级的利益难点在于房产税,”严跃进介绍,“对于长期以来形成的部门利益格局,高度依赖土地开发和房地产的地方政府来说,统一登记意味着消除了自由裁量乃至暗箱操作的空间。”
相比市本级,区县层面的不动产登记则更为现实,林地和农地的权属问题直接涉及土地改革和登记,存在较大问题。
江西省赣州市崇义县于3月1日发出了全国第一本林权不动产登记证和江西第一本房屋不动产权证。
崇 义县的不动产登记中心负责人公开介绍,通过半个多月的不动产登记,发现存在明显的难点是,以前分散在各部门的不动产权登记,标准不一样,相对于现行不动产 登记标准要低一些。因此,整合以前的登记信息,再进行融合有不小难度,融合各部门信息是关键。如今的不动产登记要求与地理信息的一致性、唯一性,对经度要 求偏差缩小到正负5厘米,这就得进行补充。
从 目前的情况看,房产类、林权类、土地使用权类等的登记,是分开的。若某人名下有房产、林权等不动产,那会分开发证,“与其他产权证比,林权不动产登记难度 较大,主要是权属复杂,以前发了的林权证,过了几年后,又有一定改变,产生新的争议,需要进行新的调解。另外,国土部数据入库标准还没出来,将可能面临调 整。”上述崇义县的不动产登记中心负责人如是介绍。
为此,崇义在不动产登记中,专门设置了权籍调查办公室,对有争议的权属进行调查、确认,然后才受理。
中 国人民大学教授严金明介绍,在需要登记的10种不动产权利中,涉农内容不少,包括集体土地所有权、森林和林木所有权、耕地、林地、草地等土地承包经营权、 宅基地使用权等。对农村来说,产权登记制度的完善,将解决“三农”产权不明、抵押品不足等问题,为商业银行机构开展农村产权抵押试点打开了制度空间,有利 于推动沉睡在农村的耕地、林地、宅基地等不动产变为资产,有利于激活农村金融市场,加快产权评估、产权流转和产业发展、农村发展。
2015年1月,国土部、财政部、住建部等5部委发文《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,要求在全面加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的同时,将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入不动产统一登记范畴。
根据国土部公开的不动产统一登记簿,亦采取活页的方式,登记内容涵盖三大类信息,分为“一证一权”(城市)和“一证多权”(农村)两个版本的权利证书样式。
但实际上,农村的产权登记制度开启较晚,根据国土部公告,截至2014年底,全国农村集体土地所有权确权登记发证率达到97%,基本实现了全覆盖;宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作加快推进。
上述中部省份的副市长表示,农村的土地产权登记一直在推进,不少农民进城务农,再加上农村集体直接进行的资产交易,让梳理产权工作难上加难。
更值得一提的是,上述中部省份的副市长称,小产权房问题的解决也是区县一级有抵触心理的关键。
不动产登记机构只负责登记合法的不动产,对于不合法的不动产,待按照国家有关法律法规依法处理后再予以登记。也就是说,地方在登记各不动产权属时对小产权房问题不予登记。
或因此,不动产登记的时间表特别列出,对农业部门承担的农村土地承包经营权登记职责给予四年过渡期。2017年开始,按照逐步过渡的要求,由县级不动产登记机构按照不动产统一登记的要求具体承办农村土地承包经营权登记发证,2018年完成过渡。
配套细则出台
在朱中一看来,不动产登记全面推行、落地还需要一个磨合期,必须有配套的实施细则的落地等。条例有个细则待细的过程,有很多环节需求明确。
5月11日,国土部办公厅印发通知,2015年,国土部立法的一大重点即是细化不动产登记制度,力争年内完成《土地调查条例》及实施办法,《不动产登记暂行条例实施细则》等相关文件的制定和修改。
另据21世纪经济报道记者了解,《不动产登记暂行条例实施细则(草案征求意见稿)》(以下简称实施细则)公开征求意见已经将近两个月。
为推动实施细则的尽快出台,国土部专门召集会议听取有关部门意见,11部门已就实施细则提出意见和建议。包括财政部、住建部等超过11个部门就实施细则的具体条款提出了修改意见和建议。
国 土资源部有关负责人表示,向各部门征求意见,主要是从补充、完善、落实好《不动产登记暂行条例》角度,尽量反映各部门在工作实践及法律运用方面的情况。他 强调,实施细则的制定要坚持与上位法保持一致,坚持有关工作平稳衔接、注重操作性等原则,继续广泛征求意见后进一步修改完善。
国土部有关负责人表示,实施细则作为《不动产登记暂行条例》的配套规则,更注重操作性,注重对各部门以往不动产登记成熟做法的总结与衔接。
与此同时,目前不动产登记信息管理基础平台建设总体方案、不动产登记数据库标准、不动产登记数据整合建库技术规范征求意见稿已形成。
“一旦配套细则以及相关数据和技术标准建立,全国不动产工作将加快推进,”严金明介绍。
根据国土部的计划,上述不动产登记的配套性文件都将力争在2015年年内出台。
此次不动产登记是以土地登记为核心,整合房产、草原、林地等,也因此,确保土地登记数据的质量、准确性等非常重要。
《土地调查条例》明确规定了我国土地调查的周期,每10年进行一次,每年进行变更调查。土地调查包括三项内容,即土地利用现状、土地权属、土地条件及其变化情况。
在不动产登记的全力推进下,也给土地调查提出了不少难题,国土部相关人士介绍,也因此土地调查要加快制定配套的规章和标准,细化土地调查统计,不动产权籍调查,从而更好确保土地调查数据的权威、准确性。
巨大的产业空间
不动产登记建设对于产权交易的保护,房地产长效机制基础性建设具有重大意义。
另一方面,不动产登记背后隐藏的巨大商机,却很少被公众意识到。
超图软件[微博]董事会秘书龚娅杰称,不动产登记所带来的市场空间主要在三方面,一是房产登记和测绘,二是数据整理和数据处理,三是不动产信息登记系统建设。
由于测算复杂,目前并无权威数据可以预计前两部分分别可拉动的资金量。
从不动产信息登记系统建设来测算,承接不动产登记信息平台的超图软件算了一笔账,我国不动产登记信息管理平台将以县为单位建设,假设平均每个县基础平台的建设投入为500万~1000万元,则全国的市场空间将达到140亿~280亿元。
与此同时,《不动产登记暂行条例》亦规定,登记工作将由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。
安信证券研报称,目前平均一个县的项目预算金额约为1000万元,其中数据工作占60%,信息系统建设占40%,因而仅全国不动产登记信息系统建设市场的空间,就是百亿级。
不动产测绘制度也对推进不动产登记统一工作具有重要意义,龚娅杰也表示,测绘行业是块大蛋糕。简单算下,全国有2600多个市县单位,若以每个市、县500万元左右的系统平台建设费用算,这个市场预计将有100亿到200亿的空间。
国家测绘地理信息局最新发布的2014年度测绘资质单位的统计数据显示,2014年全国测绘资质单位的服务总值约680亿元,同比增长11.93%,增速同比下降2.5个百分点。
国务院发展研究中心研究员李国强认为,不动产登记将带来城市地下空间普查、农村土地确权等巨大的测绘需求,也将推进测绘地理信息产业的强势发展。
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