发改委调研14金融机构 投融资改革大幕将启
解决地方政府融资难将是重要议题
裴昱
酝酿已久的投融资体制改革终于有望在2015年启动。日前，国家发改委投资司专项对以保险公司为主的14家金融机构进行调研，了解金融机构对实体经济的支持情况，其中即包括金融机构对地方融资平台、股权投资、产业基金的投资状况。值得注意的是，股票和债券投资情况不在调研了解的范围之内。据悉，此次调研主要是为了推动融资落地，了解金融机构在为实体经济服务方面有哪些障碍。对此，接近国家发改委的专家称，此举意味着投融资体制改革已进入实质阶段，并非只浮于表面，而投融资体制改革解决地方政府融资困难将是重要议题。
《中国经营报》记者从相关部门了解到，投融资体制改革的系统方案还未形成，目前只是在局部的环节和领域做出了一些改革措施。地方融资体制改革，仍是当前工作的难点。
PPP顶层政策和制度设计亟须完善
发改委此前公布1043个PPP(即政府和社会资本合作模式)项目，总投资额为1.97万亿元。近年来，各地连续推出社会融资PPP项目，主要涉及水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等领域，规模之大，史无前例。项目收益债券与PPP模式融合被认为是未来地方基建的主流融资方式，但专家指出，对待PPP项目应谨慎乐观。PPP项目推广的同时还应建立健全相关的规范制度，以保障PPP项目落地，保障社会资本持续进入。
从英文来看，PPP是Public-Private Partnership的缩写，直译就是“公私伙伴关系”。中国官方将PPP翻译为“政府和社会资本合作”，其政策指向是以制度创新来激发民间投资活力。
“地方政府投资主要集中在基础设施和公共服务领域，投资风险大、周期长。由于投融资机制不健全，地方政府融资困境亟待解决。”国家发改委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平在接受采访时表示。他说，地方政府推出很多PPP项目，但是对社会资本有吸引力的项目不多，能落地的项目更少。基础设施和社会事业大部分属于地方事权，但地方政府的进一步融资受债务扩张规模制约，融资平台公司也要剥离为地方融资职能，故这类项目单纯依靠地方政府很难有更大投入。
有多家企业向记者透露，缺钱不是最大问题，关键是缺好项目，有钱不敢投。当前经济下行，企业看不到明确的投资机会，即使在资本市场上融资，也没有把钱投到实体经济中去。有的企业甚至发了收益等级低的债券，获取利差。对此，吴亚平认为，开放公共服务市场，通过PPP项目或产业基金，一部分民间资本通过跟政府合作，投资实体经济。
一位不愿透露姓名的民营企业家在接受采访时表示，发改委向社会推出PPP项目，财政部搞PPP示范项目，不同的主管部门不同的要求，大大增加了地方学习成本和企业交易成本。
吴亚平也认为这是目前PPP模式实施中存在的一个很大的问题，并表示，要尽快明确地方实施PPP项目的主管或牵头部门。他还提出，为营造公平的竞争环境，要明确公共服务项目引入社会资本要与此前的国有企事业单位一样享受同样的投资、规划、土地、税收等政策，政府也应该拿这些政策与社会资本合作。他认为各地有必要建立投资主管部门牵头的PPP部门联席会议制度，重点研究解决三类问题：一是研究确定年度重点PPP项目清单;二是对重点PPP项目实施方案进行联合审查，并研究制定相关政策;三是协调解决重点PPP项目投资建设阶段和十几甚至几十年运营中的突出问题。他还建议，仿效上市公司做法建立 PPP实施全过程的信息披露制度，包括社会资本方准入条件和选择过程，政府相关支持性政策，以及PPP项目服务数量、质量、成本、效益和资产负债以及项目公司治理结构调整等重要信息，要对政府部门和社会公众进行及时、完整的披露。
地方融资体制改革如何破题
然而，PPP项目只是一个缩影。目前地方政府融资模式以政府资本金+银行贷款为主，政府融资机制不健全，以间接融资为主，融资市场化程度低，社会资本参与不足，政府资金支出压力大，融资过于依赖政府信用。
吴亚平认为，为推进地方融资体制机制的改革，必须构建新型投融资模式，新模式主要是财政性资金+社会投资+长期债券资金相结合的模式，有利于实现多层次、多角度撬动社会资本投入，同时放大财政性资金效应。
吴亚平还进一步解释了该模式的主要内容。一是对地方公共服务项目实施分类管理，针对经营性项目、准经营性项目和非经营性项目各自的经济特征和财务效益状况，指定针对性的投融资模式。经营性项目主要引入PPP模式，准经营性项目目前最好的投资主体是地方投融资平台公司，而非经营性项目主要依靠发行地方政府债券融资。
二是要规范发展地方投融资平台公司，以不营利、不越位、不挤出为原则，合理控制债务规模;要按照特殊目的公司(SPV)的定位，推进平台公司转型发展，建立科学的管理制度，健全公司信息披露机制，确保债务透明。
三是从间接融资走向直接融资，特别是债券融资，从银行贷款逐步走向更多地吸引社保和保险等长期资金投资基础设施项目。支持、引导其通过股权或债权投资计划投资以及参与设立产业基金等多种方式基础设施类项目投资或融资。
四是推广运用PPP模式吸引社会资本。在水利、保障性住房、生态环保、市政设施、交通设施、医疗、养老等领域开展PPP项目试点，并逐步建立制度完备、运行规范、风险可控、监督有力的PPP模式管理制度体系，达到既吸引社会资本参与提供公共产品和公共服务，又降低地方政府债务风险的目的。
按照国务院的要求，国家发改委会同有关部门在政府外网上部署建设投资项目在线审批监管平台，目前正在试运行阶段。发改委及有关部门将根据新的核准制度要求，建立健全本部门在线审批监管平台，与投资项目在线审批监管平台联接，尽快实现“信息共享”。并通过这一平台，及时发布区域性、行业性发展规划和宏观政策、产业调控、国土、环保等方面信息，引导企业投资行为，接受社会监督。此举意味着，现阶段的投融资体制改革中，将打破过去各部门分散管理的模式，制定统一的政府投资计划，实现并联管理，加强纵横联动，确保监管到位。
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