2015年6月25日是我国第25个“全国土地日”,今年的主题是“节约集约利用土地推动土地利用方式根本转变”。
目前,我国城镇、农村存在大量闲置、低效利用土地已是不争的事实,不仅造成了稀缺的土地资源浪费,更为城镇化进程设置了大量障碍。同时,城乡建设用地利用率不高、经济发展建设占用大量耕地、土壤污染等仍是我国土地整治工作亟待解决的问题。今年6月初,国土部印发通知,正式启动“十三五”全国和省级土地整治规划编制工作。通知要求,全国土地整治规划在2015年年底前完成编制。业内表示,这项整体规划将令长期进展缓慢的城乡闲置土地高效利用工作加速,让此前各地探索的方式能尽快予以推广。《法制日报》记者走访相关专家,试图通过对法治国土建设的探讨,为推动土地整治工作进一步发展献计献策。
在我国现有的20亿亩耕地中,有超过3亿亩耕地处于15度以上的坡地或位于林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内,大部分需要退耕还林、还草、还湿和休养生息;
还有相当数量耕地受到中、重度污染,土壤点位超标率接近20%,大多不宜耕种;
全国土壤总超标率为16.1%,耕地土壤点位超标率为19.4%,调查的工业废弃地中超标点位占34.9%,工业园区中超标点位占29.4%。耕地土壤污染治理与修复需海量资金作为支撑;
……
这组来自于国土资源部土地整治中心发布的《土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告No.2》的数据,被诸多媒体评价为“触目惊心”。
“土地是支撑经济发展的基本要素,具有保障和约束双重作用,经济发展新常态必然带来土地利用和管理的重大趋势性变化。以土壤污染为例,其关系到国家食品安全,为全社会高度关注。”蓝皮书作者、国土资源部土地整治中心实施管理处处长贾文涛表示,面对经济下行压力,国务院出台了稳增长、促改革、调结构、惠民生的一系列政策措施,仍然是“稳”字当头,对土地的需求结构虽有变化但总需求仍然居高不下,土地管理工作面临着巨大的保障发展的压力。在经济发展新常态下,大力推进土地整治对破解保障发展和保护资源“两难”命题具有十分重要的意义。
经济发展建设占用大量耕地
一方面,我国人多地少、优质耕地少、后备资源少的基本国情没有发生根本性改变,粮食安全的基础仍不稳固,耕地保护面临的压力前所未有;另一方面,我国城乡建设用地利用效率普遍不高,闲置、废弃、低效利用土地大量存在,盘活利用潜力巨大。
这是国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组对我国目前土地利用现状的评价。
“地方经济对建设用地的依赖程度巨大,耕地保护的形势更加严峻,加上一些地方耕地后备资源匮乏,要实现县域、市域内的占补平衡难度越来越大,占优补劣、占多补少的现象并不鲜见,尤其是优质连片的耕地资源没有得到积极主动的保护和改造提升。”国土资源部土地整治中心副主任郧文聚介绍说,长期以来,我国经济发展过度依赖投资拉动和资源的高消耗,建设占用了大量耕地。
据第二次全国土地调查,仅1996年“一调”至2009年“二调”的13年间,全国因建设占用、生态退耕、结构调整和灾毁减少耕地超过2亿亩,其中大多数是优质耕地,仅东南沿海5省就减少水田1798万亩,相当于减掉了福建省全省的水田面积。按照吨粮田的标准计算,相当于损失掉了180亿公斤的粮食产能。
在城市用地方面,则存在体系、结构性等诸多问题。以近年来备受社会关注的“鬼城”为例,就属于城市用地内部问题,需要在城市发展过程中依据阶段特征不断调整不合理的土地利用方式,全面提升城市品质。
城乡建设用地增减挂钩政策实施问题、农耕文化传承问题、乡镇企业土地利用粗放、防止农村土地过度资本化等,则是郧文聚等人发现的我国乡村目前面临的土地整治问题。
在如何进行土地利用这一问题上,郧文聚用了两个“最”字——坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。
“我国长期面临土地资源紧约束,必须改变当前城市过度扩张、耕地和生态用地快速减少的不可持续发展态势,减少因土地利用不当引发的资源环境和民生问题。耕地红线要严防死守,保护耕地要像保护文物、保护大熊猫那样来做。要坚定不移地推进节约用地,真正管住总量、严控增量、盘活存量,切实优化土地的利用结构,提高土地利用效率。”郧文聚说,同时,更要认真审视耕地保护、城市发展、生态保护之间的关系,避免条块式的认知、管理方式。
土壤污染治理修复需海量资金
在郧文聚看来,我国目前面临着“不稳定”的耕地问题。
何谓“不稳定”?郧文聚的解释是,全国有14945万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡,大部分需要退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息;有相当数量耕地受到中、重度污染,大多不宜耕种;此外,还有部分耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、地下水超采,已影响正常耕种。
近年来,土壤污染特别是耕地污染问题因与经济社会发展和人们的日常生活息息相关,成为社会各界普遍关注的焦点。2014年4月《全国土壤污染状况调查公报》的发布,使得全社会对土壤污染问题的关注度迅速升温,土壤污染治理与修复成为今后相当长一个时期内一项艰巨繁重的重大历史性任务。
“党的十八大以来,党中央、国务院就土壤污染治理与修复作出一系列部署。2014年中央一号文件提出‘启动重金属污染耕地修复试点’。当年4月,国家正式启动重金属污染耕地修复综合治理工作,试点耕地面积170万亩,计划实施周期为三年至五年。”贾文涛说,耕地土壤污染对耕地质量等有何影响、是否应该将土壤污染因素纳入耕地质量等评价指标体系、纳入后的评价结果会对我国粮食安全产生哪些影响、污染耕地如何使用等,诸如这些土地问题都亟须研究解决。
同时,贾文涛坦言,我国耕地土壤污染治理与修复工作刚刚起步,发展较慢,还远未形成规模和产业化。
“总体上看,几个关键问题仍亟须破解。一是法治建设,二是规划引领,三是技术创新,四是标准规范,五是资金保障。”贾文涛说,特别是资金问题,我国土壤污染形势严峻,治理与修复绝非朝夕之功,需要海量资金做支撑。解决土壤污染修复治理所需资金问题,单靠政府是远远不够的,需要建立健全融资机制,强化污染主体责任,吸引社会和民间资本参与进来,保障土壤治理与修复工作稳步持续推进。
规划“不足”致土地整治恶性循环
土地整治是当前扩内需、稳增长、惠民生的重要举措。通过土地整治,可以有效改善农村基础设施、公共服务设施和综合人居环境,促进城乡公共服务均等化,拉动农村投资和消费需求。
然而,国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组通过调研发现,国土规划存在的诸多问题正成为阻碍土地整治向前发展的“拦路虎”。
“目前,国土部门主要采取以土地利用总体规划为总纲、运用土地利用年度计划进行调整、由上至下层层落实的强管制型规划管理、实施方式。由于中短期实施型土地规划的长期缺位,注重操作性、注重地方政府施政意图的土地整治规划在土地规划体系中的定位不够清晰,以致地方政府及其国土部门在规划审批实施的主体、规划的约束性和引导性等方面有所混淆,造成部分基层土地整治规划依然按照粗线条、战略型、底线型规划编制,从规划任务设置、空间安排、建设标准等各方面都难以达到指导项目实施的要求,形成从认识不到位到编制不到位再到执行不到位的恶性循环。”郧文聚说,同时,受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响,在项目申报立项、实施、验收的管理过程中,地方规划的引导、管制作用十分有限,有些地方甚至采取简单平均、“天女散花”的方式进行项目安排。
此外,郧文聚等人注意到,由于规划在耕地保护方面的强约束性,不少地方政府认为下达的任务重、要求高,影响地方发展;项目区农户则认为项目是形象工程,工程实施只按标准、规范,不符合实际、不结合产业发展、不解决民生需求就干不到农户心坎上,还会遗留不少问题;基层干部两头受气,领导不乐意、基层不愿意、群众不满意,相当程度上打击了地方的积极性。
立法层次不高法律效力较低
土地整治法治建设有待补齐短板
1998年修订的土地管理法第四十一条规定“国家鼓励土地整理”,这是我国首次在法律层面对土地整理作出明确规定,虽然只是原则性的规定,但迈出了土地整治法制化的关键一步。
自此以后,我国在土地整治方面的法律法规开始从无到有,矿产资源法、农业法、森林法、水土保持法等法律中也开始针对土地整治作出相关规定。
“目前,我国已从法律、行政法规、部门规章等方面对土地整治工作进行了规范,土地整治法制建设已取得初步成就,但还存在不少问题。”国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组成员、国土资源部土地整治中心工程师任佳注意到,目前,我国土地整治相关规定散见于各种法律法规、政策文件中,缺乏专门的、适用于全国范围的土地整治法律法规。在土地整治实践中,解决具体问题的依据多为政策文件,存在立法层次不高、法律效力较低等问题。同时,部分法律法规、政策文件之间还存在冲突,不利于土地整治工作的开展。
此外,国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组发现,由于相关部门在农田建设方面的职能存在交叉重叠现象,职能界定不清对土地整治的冲击和制约越来越大。
“在土地整治实践中,还存在程序不完备、运作不规范等问题。土地整治各个环节的具体操作流程还不完善,部分程序过于繁琐,不符合实际操作需求,导致土地整治项目实施进度缓慢。”任佳说,土地整治相关规定内容还不够完善:土地整治公众参与的形式、程序和内容缺乏具体规定,公众参与的法律地位难以保障;土地整治行业管理相关制度尚未建立,行业管理混乱;土地整治后期管护的相关规定还不够健全,管护主体的权利与义务、管护的任务与目标均未明确,同时缺乏对管护资金的规定。
对此,任佳建议,在国家层面,应加快土地管理法的修订进度,设立土地整治专章。同时,要加快制定土地整治专项法规,对土地整治工作的主要内容和重大问题作出更加细化的规定。另外,针对土地整治工作的关键内容制定实施细则,指导实际操作。在地方层面,要根据上位法的规定,积极制定或修改土地整治地方性法规和地方政府规章。
“土地整治影响范围广、触及利益深,开展这项工作既要明确规定涉及任务内容、程序方法的制度规范,又要妥善解决有关资金筹措、权属调整等重大问题,需要强有力的法治保障。”对此,国土资源部土地整治中心副主任郧文聚建议,近些年来,土地整治的综合成效日益显现,但法治建设的短板也不断凸显,法治建设滞后于实践发展的需要。要尽早出台土地整治法或土地整治条例及其配套法规,依法规划,依法实施土地整治探索,依法解决纠纷冲突,依法规范各类土地整治活动。
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