如果说1994年分税制改革之前，我国财政由于中央财政吃紧而面临巨大危机，那么今天我国财政则因为地方财政收支困局而面临不小的挑战。
房地产相关税收和土地出让收入是地方财政收入的主要贡献者。然而，2015年房屋新开工面积、房屋竣工面积、房地产开发企业土地购置面积、土地成交价款这四个指标历史上首次同时负增长。房地产市场颓势难改，地方财政首当其冲。
多个市县税收负增长，占地方财力大头的土地出让收入陡降，多地沦为“吃饭财政”，个别市县甚至出现工资欠发现象。这一切都表明地方财政遭到致命打击，迫切需要通过改革央地财政关系解除时弊。
“房盖好了，却没人买”
“您现在看到的已经是现房了，您交钱三天后就能拿到房。”正在给客户讲解的李明是中部省份地级市的一名房地产销售人员，这是他这个月的第五个客户。“现在市场和天气一样，没有一丝暖意。很多同事都离职去了省会，那儿市场相对好些。”
“现在开发商也很痛苦。房盖好了，却没有人买，就算卖了，利润也没多少了。”李明指着眼前的一栋高层住宅说，现在开发商穷得连包门窗的钱都没了。“为了节省成本，现在我们这都是卖了哪套，才给哪套包门窗。”
李明所描述的是他所在的三四线小城市的普遍现象，也是今年房地产市场疲软的一个缩影。
2015年前三季度国家频频推出房地产托底政策，市场需求持续释放，一二线城市楼市明显回暖。但这些政策并未能使三四线城市的房地产市场走出低谷。在此背景下，房企业绩颇受冲击。
当地一位房企负责人直言，现在对于拿地投资，他们的底线是有利润，但现实往往是无钱可赚，所以下一步投资也就停滞下来。
国家统计局数据显示，今年1至9月，房屋新开工面积同比下降12.6%，房屋竣工面积同比下降9.8%，房地产开发企业土地购置面积同比下降33.8%，土地成交价款同比下降27.5%。
住建部政策研究中心主任秦虹表示，作为房地产市场前端的四个典型指标同时出现负增长，这是历史上从来没有过的。而出现这种现状的主要原因便是楼市库存高企。
全国工商联房地产商会执行会长任志强对《经济参考报》记者表示，在经济下行和房地产市场下行的背景下，房企投资短时间难以回暖。他指出，虽然今年销售额 可能再达历史最高水平，同时央行宽松政策使得房企发债利率大幅下降，但是大多数房企融资标的是借新还旧，而不是用于投资，这也意味着收入并没有转化为有效 的流动资金。
虽然政策一再松绑，但2015年的房地产市场仍仅维持低速成交的状态，三四线城市的成交情况更是低迷。另外，需求不振，投资预期下降，也造成了不少三四线城市地价的负增长。
以湖北为例，湖北省国土厅数据显示，2014年部分地市地价出现负增长，其中，黄冈综合地价下降2.13%、住宅和工业地价下降3.01%，仙桃住宅地价下降0.30%。
“挂牌了5块地，只卖出1块”
房地产的颓势必然会蔓延到地方财政。土地出让金是我国地方财政的重要支柱，而这跟支柱在不景气的房地产市场的冲击下似乎摇摇欲坠。
公开数据显示，2013年全国土地出让收入4.2万亿元，相当于同期地方财政收入的35.5%。土地使用权出让收入占2014年地方政府收入的近四分之一，是地方基础设施投资重要的资金来源。
《经济参考报》记者采访获悉，某中部省份三线城市的土地出让收入最高时占到总收入的60%以上。有关负责人表示，近两年随着楼市的下挫，地方也在积极转型。但新产业的发展不能一蹴而就，现阶段土地出让金占比仍高达50%。
近两年来，土地收入锐减给地方财政带来致命打击。
数据显示，2015年前11个月，地方政府的土地使用权出让收入同比减少逾1万亿元，降幅接近30%。而2014年全年国有土地出让收入同比增长 3.1%，2013年更是同比大幅增长45%。在已发布可比土地销售数据的23个省份中，只有3个省份2014年的土地使用权出让收入增幅高于2013 年。11个省份同比下滑，其余9个省份增长放缓。
基层卖地难的例子一抓一大把。
“我们镇本来想用卖几块地的钱来搞新农村建设，结果挂牌了5块地最后只卖出1块，还是把起拍价降了后才卖出去的，剩下四块都没人买啊。”河北省一个镇的党委书记给《经济参考报》记者大倒苦水。
另以湖北省黄石市为例，2014年全年黄石市本级成交土地面积99.05公顷，较2013年下降了47%。本年度黄石市本级成交16宗，比上年度减少22宗。
记者从财政部财科所对地方财政经济运行的调研报告中得知，2015年上半年，广西灵川县土地出让收入仅1.81亿元，同比下降近63%。而在2014年，该县土地出让收入还有14.67亿元，同比增长2.36%。
西南某省一位地级市的“老财政”说：“我们城市前几年差不多一年有十来个亿的土地出让收入，今年只有一个亿。”他说，房地产市场不好的时候，工业用地更不值钱，这可能导致工业用地出让收入甚至低于征地拆迁的成本。
“比方说一亩地成本二十来万，卖出去的价格也就十几万。”该人士称，“低于成本也得卖，因为一个地方不发展工业就没有税源，死得更快！发展工业的话，过两三年有税收了财政会好一点。”
事实上，楼市低迷给地方财政带来的压力不仅体现在土地出让收入的下滑，还体现在房地产相关税收的骤降。穆迪投资者服务有限公司副总裁诸蜀宁称：“房地产市场疲弱令地方政府从房地产业获得的税收减少。该行业的税收收入占2014年地方政府税收总收入的40%。”
房地产业颓势难改、去库存化缓慢也是东北三省税收收入急剧下滑的重要因素。财政部财科所调研报告称，今年1-7月份，辽宁四项涉土税收合计减收 307.5亿元，占税收减收额的73.4%，同比下降51.4%，相应拉低税收收入增幅19.6个百分点，成为辽宁省财政收入急剧下滑的重要因素。大连市 上半年房地产业和建筑业税收分别下降42.8%和50.3%，占税收减收总额的59.2%。
湖北省的情况也不乐观。房地产税收贡献度由上年的22%下降至今年的6%，与房地产相关的土地类税收仅增长1%，增幅比上半年回落1.2个百分点。全省 有6个市州土地类税收仍然负增长，这直接导致部分市州税收负增长，例如潜江市下降8.8%，主要是耕地占用税和契税减收6100万元；黄石市下降 4.3%，主要是耕地占用税、契税、土地增值税减收3亿元。
“不剪羊毛了，改直接杀羊”
“如果说的不好听，应该叫作全线崩溃。”前述西南某地级市的“老财政”谈及财政压力时的措辞令《经济参考报》记者始料未及。
他透露，很多地方土地收储需要先向银行贷款，之后靠未来土地价格的上升归还贷款。“今年我们土地出让金大约1亿，贷款要还6亿。地价上不去，土地拍不出，出让金没了，还款的来源就断了，地方政府财政可能会出现危机。”他补充道，“还好国家允许用置换债券来归还债务，很及时，可以把危机往后延。”
上述西南某地级市绝非孤例，陷入财政困局的省级以下政府不在少数。
例如，湖北三四线城市住房库存消化压力偏大，导致地方财政收入增幅放缓。全省103个县市区中，超过一半税收低增长或负增长。其中超过六分之一县市负增 长，35个地方增幅低于10%。山西2014年约有一半县级政府财政负增长，2015年这一数字上涨到72%。2015年上半年，已经有两县出现欠发工资 的现象。
东北三省当前虽未出现大面积拖欠工资问题，但形势不容乐观。以辽宁省某县为例，该县2015年上半年仅完成财政收入4.2亿元，而该县2014年底债务为46亿元，今年到期应偿还债务27亿元。若长此以往，个别县、乡拖欠工资问题恐难以避免。
一位北方某市的财政人士说起当地财政状况也是愁云密布。“这几年对社保和基建的投入逐年压缩。我们底子薄，现在是典型的吃饭财政，甚至很多基本支出都没 办法兑现。” 他说，“我们搞建设只能通过举债，每年偿还债务30至50亿元，这两年到了偿还高峰期，感觉要喘不过气了。只能通过置换债缓解问题。”
在财政收入不足的情况下，组织税收收入遇到了前所未有的困难。一位地税局局长表示税务很难办。“不剪羊毛了，改直接杀羊了。现在的有些做法有些竭泽而渔了，税务部门也很为难。”他说。
“吃饭都困难，发展经济没有余力”
“现在‘吃饭’都开始困难了，要想发展经济更没有余力，如果这么下去，会越来越困难。”一位基层财政人士坦言。基层政府财力薄弱、基层债务风险较高的局面固然是因为受到房地产市场的拖累，然而其根本原因在于中央和地方财政关系未理顺。
专家建议，要解决问题首先需要从房地产入手。一方面，建立健全房地产市场信息系统和预警预报体系，防止房地产断崖式下跌。另一方面，地方财政不能过分依赖房地产，需要培养新的支柱产业，涵养税源。
而要使基层财政从根子上走出困局，还需要深入推进央地财政关系改革。中国社科院财经战略研究院研究员高培勇表示：“如果要解决地方财政存在的问题，还不 能就问题说问题，还得回到改革上来。如果照现在财政体制改革的路子走下去，本来作为基础和支柱、应当对全面深化改革起牛鼻子效应的财税体制改革有可能退化 为拖后腿效应。”
财政部财科所所长刘尚希表示，全国85%的支出是地方化的，而市、县、乡大概占了70%。我国治理决策在上面，执行在 下面，政府的事权重心是下移的。这样一种治理结构给基层财政造成的压力非常大。如果现在地方的支出比重再进一步扩大，从治理的效率和治理的风险两方面来 看，可能都存在问题。
“在经济、财政遇到困难的时候，上级政府的日子往往好过，越往下日子越不好过。权利和责任不匹配，底下权力小责任 大，上面权力大责任小，这样可能导致财政严重的失衡。所以，必须建立辖区责任，强调每一级政府的权力和责任必须是匹配的，不能错位，下一步的改革要特别强 化这一点。”刘尚希称。
不少专家建议，应结合税制改革，进一步理顺各级政府间收入划分。结合“营改增”，适当提高地方增值税分享比例。此外，可考虑将资源税、环境税以及未来的房地产税作为县级财政的重要收入来源。
(本版稿件除署名外，均由记者赵婧、梁倩、徐海波、魏飙采写)
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