在土地流转的背景下，越来越多的工商资本下乡经营土地，如何保障农民权益成为社会关注的话题。2014年“中央一号文件”首次提出，将探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。

目前，土地流转保障金制度已在部分地方试验运行。有业内人士向《每日经济新闻》记者表示，在农地的抵押、担保权能即将大范围实现之前，先行的农村土地流转办法将得到调整。

地方试行保障金制度

“中央一号文件”提出，发展多种形式规模经营。鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。“探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。有条件的地方，可对流转土地给予奖补。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。”

土地保障金首次被中央提出受到业内关注。事实上，土地流转保障金制度此前已在地方试验了三年。2010年，浙江海盐出台《农村土地流转保障金管理办法》，规定村民委托村经济合作社流转的、集中连片50亩以上、流转期限在5年以上的土地，适用风险保障金。保障金来自县、镇两级财政。

2012年，江苏泗洪设立《土地流转履约保证金办法》，规定“凡本地大户或者外地老板承包土地，必须提前交纳下一年度土地流转租金的30%以作为履约保证金，保证金纳入专户管理，专款专用”，泗洪的土地流转保障金来自承包方。

据了解，“保证金”数额一般是流转土地年租金的1～3倍。一旦企业擅自改变土地用途，可用作处罚金，还可防止企业因经营不善而中途退出，影响农户收益；另外，还可防止企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质。

土地流转法规须调整

目前，土地流转已经进入迅速发展阶段。但是流转过程出现了诸多问题。

此次“中央一号文件”提出，要完善农村土地承包政策，针对赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。同时提出，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动，探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严禁农用地非农化。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为，原先的土地流转更多是户与户之间，现在越来越多的城市工商资本进入农业，对此要设定准入门槛，原则上不鼓励工商资本长时间大面积租赁农民土地，准入后要进行监督，防止非粮化、非农化倾向。

“沿土地流转法律法规的发展脉络可以看出，每次文件的出台都顺应了基层发展的要求。”一位北京市农委人士在接受《每日经济新闻》记者采访时说，现在为适应不断出现的土地流转新问题，确保农民利益，目前中央正在抓紧推进土地制度改革相关法律的修改。

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