昨日，北京（楼盘）市法制办公布了2014年市政府立法工作计划，涉及55项内容。在今年力争完成的12项立法项目中，包括备受关注的基本住房保障条例（草案）、控制吸烟条例（草案）、轨道交通运营安全条例（草案）、居住证管理办法等。

《基本住房保障条例（草案）》拟规定，申请保障房不再审核收入情况，而以有无房产作为申请依据。同时，非京籍人群拟纳入保障房申请范围。

市法制办副巡视员张国强表示，今年的政府立法工作主要以保障民生，以及围绕解决北京“大城市病”为重点来进行。

焦点1基本住房保障条例（草案）

对象

保障房拟扩至非京籍人群

针对《基本住房保障条例（草案）》的起草内容，北京市法制办法制三处处长杨红昨日介绍，此次条例中明确提出住房保障是政府的法定责任，以解决以往住房保障政府采用给付形式而没有法制化的问题。同时，立法还确定了住房保障范围、保障方式等。

据她介绍，此次条例草案中，拟规定“扩容”保障房申请对象。今后，保障房的申请范围除了北京市户籍家庭之外，也有望扩至在京稳定工作的非京籍人群。

她说，非京籍人群的具体申请条件还在研究讨论中，目前倾向于和北京市居住证管理制度相衔接。

申请

不看收入只看是否有房产

杨红表示，草案还考虑取消保障房申请者的收入审核，改变以往只以收入来判定保障房申请标准的现状。

“总体思路是不再考虑收入水平，只考虑住房是否困难。”她说，按照目前的设想，保障房的申请依据将只考虑是否在京拥有房产。

杨红认为，申请人除了工资性收入之外，还可能存在各种收入；但房屋都有产权登记。因此，核查房产要比核查收入相对容易。

对于是否会出现一些无房“有钱人”来申请保障房的极端现象，杨红表示，这种现象将会有制度约束。

产权

立法或不涉及“共有产权”

今年北京市政府工作报告中，在建设保障房中引入了“共有产权”的概念。对此，北京已明确自住型商品房为“共有产权性质”，即市民和政府共同拥有房屋的产权。北京市人大常委会法制办主任李小娟曾介绍，在对基本住房保障条例的立项论证过程中，可能会涉及“共有产权”的问题。

不过据记者了解，北京市此次立法涉及的是基本保障性住房，满足基本居住需求，而共有产权涉及的是保障性商品住房，因此此次立法没有涉及。

此外，草案还提出地方政府编制保障住房的预算。这意味着保障房将制定专项预算，优先安排建设资金。对于保障房的建设，除政府外，也鼓励社会单位自建保障性住房。

监管

骗购保障房5年不得申购

此次草案中还加大了对保障房的管理规定。对于保障房骗租骗购行为，草案除了规定要收回保障性住房外，还将通过媒体公示，计入个人信誉记录，并规定5年内禁止再次申请保障住房。此外还涉及罚款等措施。

杨红介绍，此次立法的亮点之一，还包括将对保障房实行封闭式管理。当市民申请到保障性住房后只能占有使用，如果要交换，也要在政府的协调下解决。如果保障房所有人购买了其他商品房或者在其他地方租房，建设主管部门都可以查到登记情况。

杨红表示，这样的封闭管理将有效避免保障房陷入福利陷阱，更有效地保障居住权而非牟利权，遏制和规避保障对象通过保障房来获利的行为。

针对保障房后期的管理和运行，草案拟规定由北京市住建委组织成立专门的保障性住房中心。

焦点2居住证管理办法

居住证立法今年有望完成

针对公众关注的《居住证管理办法》立法进展，市法制办法制二处处长陈翔昨日表示，居住证是我国整体户籍制度的重要组成部分，它的基本功能是对流动人口实际情况进行记载，为城市和社会实行有序管理提供基础支撑。

据陈翔介绍，居住证的主要功能包括信息掌握、社会控制、决策参考等基本功能和信用凭证、差异化服务等衍生功能，居住证立法要解决的主要是确保居住证的基本功能能够完整准确地实现。

《居住证管理办法》是今年的计划完成项目，由市公安局负责起草，目前正处于起草阶段。该办法的具体内容将包括居住证的登记、办理等方面。此外，北京市还将紧密关注国家相关立法进展。

　　焦点3控制吸烟条例（草案）

控烟执法权调至卫计部门

针对控烟多年面临的“执法难”困局，市法制办法制二处处长陈翔表示，此次控烟条例明确了政府和相关部门的监管责任，将执法权从爱卫会调整至市、区县卫生计生部门。

“控烟年年讲，但效果不好的原因，主要是控烟执法难。”陈翔说，控烟“执法难”在于控烟作为一项社会事务，不会单纯依靠政府监管执法得以实现，社会力量的有效参与是立法得以实施的重要保障。

对此，控烟条例草案拟规定建立全社会共同治理的责任体系，明确政府、社会、个人分担相应的控烟责任，对政府、社会和个人在控烟方面承担的责任进行合理界定，同时突出政府的保障职责，保障社会单位和个人依法履行劝阻制止、举报投诉等方面的职责，形成全社会参与控烟的良好氛围。

　　观点

“保障房申请放开需先评估”

据专家介绍，目前北京的各类保障房，在准入门槛的设置中都有家庭收入的要求，其中公租房的收入限制最宽，3口及以下家庭年收入要在10万元以下、4口及以上家庭年收入13万元以下。

“一旦放开不审收入，那么保障房的申请家庭必然会大幅增加。而且，目前北京保障房的轮候家庭还有10多万人，这10多万人还没分配到房子，又大幅增加一批人进来，住房保障的压力会骤然增大。”专家说。

他表示，保障房申请家庭增多，考验的将是政府对于保障房的建设投资，以及庞大的后期管理。因此应该先评估放开会带来的影响，再确定放开的方式和进度。

此外，专家认为，目前北京购房的家庭认定是夫妻双方带未成年的孩子，如果孩子18岁成年了，就可以自己成为一个家庭，申购保障房。房子在父母名下，子女虽然名下无房，但未必是低收入需要保障，这就有可能造成牟利的现象。

不过专家表示，《基本住房保障条例（草案）》提出要对保障房实施封闭管理，这是一个杜绝保障房牟利的有效方式。购买了保障房后，只能占有使用，不可以随便出售，这确保了保障房完全的居住属性。

今年力争完成项目

（一）地方性法规项目（5项）

水土保持条例（草案）控制吸烟条例（草案）

建设工程质量管理条例（草案）

基本住房保障条例（草案）

轨道交通运营安全条例（草案）

（二）政府规章项目（7项）

劳动合同若干规定民用运输机场管理办法

居住证管理办法消防设施管理规定

城镇私有房屋翻建扩建规划管理若干规定（修订）

建设工程造价管理办法

办理人民代表大会代表建议、批评、意见和人民政治协商会议委员提案办法（修订）

A08-A09版采写/新京报记者温薷马力林野

焦点4轨道交通运营安全条例（草案）

“地铁禁食”条款被删

针对广受关注的“地铁禁食”条款，记者昨天从北京（楼盘）市法制办获悉，在拟提请市人大常委会待审议的《轨道交通运营安全条例（草案）》稿中，已将该条删去。市法制办认为，此条款更适宜纳入到乘车手册中，作为对乘客的一种引导、提倡行为。

今年2月，《北京市轨道交通运营安全条例（草案）》向社会征求民意，其中提出禁止在步行梯、电梯、通道、车厢内饮食。此外，还对“地铁禁食”规定了罚则—不听从运营单位劝阻制止的，由市交通行政主管部门处警告或者50元以上500元以下罚款。

“地铁禁食”条款随即引发了广泛争议和讨论。有乘客认为“一刀切”禁止吃东西难以接受，也有法学专家认为这个规定缺乏立法基础，且执行起来比较困难。

“争论比较大。主要的争议包括是否符合北京的市情，还有监督管理的力度是否能跟得上。”昨天，北京市法制办相关负责人表示，鉴于此，在拟提请市人大常委会审议的草案稿中，“地铁禁食”的规定已被删掉。“一是考虑到实际管理的可行性；另外，该条例主要是针对轨道安全的管理办法，吃东西可能造成洒、滑倒等，但毕竟是间接的影响，更多是秩序性的管理，因此暂不纳入安全管理的范畴内。”

其表示，对于地铁内禁止吃东西的，将会纳入乘车手册中，作为对乘客的一种行为引导、倡导。

此外，针对地铁加装屏蔽门的问题，法制办认为其属于技术规范，而非立法规范，故也不在此次安全运营条例涉及的范畴内。

　　相关条款

地铁“人物同检”拟常态化

市法制办相关负责人表示，此次立法还涉及地铁安检。目前以包检为主，今后包括对进站乘客的安检拟常态化。

地铁相关负责人介绍，地铁现有1号线东单、西单、天安门东、天安门西、王府井(600859,股吧)、建国门6个核心区域站点试点“安检门”。

在这些站点，乘客除了随身携带的包要被检查，还要过安检门，接受“人检”。

昨日11时35分，在地铁建国门站，记者发现，乘客从安检门出来后，两名工作人员会进行抽检，往往四五位中抽检一位，且多是扫描一下两个裤兜，整个安检过程2秒左右。由于是中午，进站乘客并不多，因此安检未造成人员拥挤。

在其他站点，“目前主要以包检为主，今后可能会提高级别。”市法制办相关负责人介绍，市法制办已进行调研，并听取乘客的意见。

调研显示，在同时实行人检和包检的地铁站内，每位乘客整个安检过程最快约15秒，高峰期时会因此造成排队。

不过，政府在此次立法中还是以安全为首要考虑，认为对于乘客的安检应当常态化。

但在“人检”具体形式上，该负责人认为可以有一定灵活度。其指出，如果在地铁所有的站都加装安检门，可能不具备条件。“是否在重大活动中上升级别，早晚高峰时是否以秩序为主，还会有一定自由裁量空间。”

同时，地铁安检也可能从地下转移到地上。相关负责人指出，在地上安检，一旦发现危险品，疏散和救助会相对容易。

不过，地面安检同时也涉及时间成本，调研发现，在已实行地面安检的地铁龙泽站，高峰期从第一个进入安检大棚的乘客到最后一个乘客安检完毕，需要3个小时。“确实影响了地铁快速运输的功能。”

地铁的通行效率和公共安全实际上是一个两难的事情。不过公共安全是第一位的，应该比效率更重要。

至于加强安检会对通过效率带来一定的影响，应当通过科学测算，调整安检的设施设置等，比如在客流量大的站点多开设几个安检通道；在外围较开阔的地铁站，可以在地面适当增加安检口、安检台等，避免在地下加剧拥挤。

—北京工业大学城市交通学院教授陈艳艳

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