2010年3月10日，金盏乡一家打工者博物馆，负责人在整理展览的暂住证。北京将推行居住证以取代暂住证，居住证立法有望今年完成。新京报资料图片 杨杰 摄

    政协北京市第十二届委员会常务委员会第九次会议昨日召开，会议通过了“关于首都全面深化改革若干问题的建议”，并发布这些问题的调研报告。其中，“关于创新首都人口规模调控机制的调研报告”建议，应增强居住证的“有用性”和社会功能，将提供居住证作为在京购房租房、购车、子女接受义务教育、就业等社会事务的必要条件。此外，针对进京户口审批，报告建议建立涵盖中央有关部委的进京户口审批协调机制。本版采写/新京报记者 邓琦 郭超

    ■ 问题

    1

    41个部门能批进京户口

    “关于创新首都人口规模调控机制的调研报告”指出，目前具有进京户口审批权的有中央、军队和市属三大系统共26个单位的41个部门，条件标准不统一，除北京市系统外没有指标限制。又如中央有关部门出台的个别政策对首都人口发展因素考虑不足，使有些部门审批规模随之扩大。

    北京市人口管理职能分散在多个部门，不同部门在制定与人口调控相关的政策时缺少统筹，缺乏工作合力。已经进行的流动人口管理体制调整还不彻底，市级层面成立了实有人口专项组，区县层面的调整不同步，有些并未成立相应的组织机构。

    【建议】 户籍审批应政策加指标

    调研报告建议，由中央有关部委、驻京部队及市政府有关部门组成，建立更高层级的议事协调机制，负责研究决定超出北京市事权的人口发展的重大问题，制定适合首都人口发展的重大政策。推进建立进京户口审批协调机制，根据“控制数量、优化结构”的原则，制定进京户口指标分配方案和年度计划，实施“政策加指标”进京户籍审批机制。

    同时，要建立北京市层面的协调机制。应由市政府一名领导牵头，市发展改革部门负主责，使各部门制定的相关政策在人口规模调控上方向一致，切实避免不同部门各取所需的政策“满天飞”，防止政出多门。

    此外，应加快京津冀一体化进程，形成一批次级城市群，增强次级城市对人口的吸引力。

    2

    暂住证社会功能单一

    调研报告称，目前，北京市公安、统计、卫生计生、人力社保、民政、教育等部门均有自己的人口信息数据库，纵向信息相对完整，但是横向缺少协调共享，存在着“各自为政、各自为用”的现象，多处于孤岛状态。

    此外，流动人口信息采集存在困难，一方面暂住证社会功能单一、弱化，流动人口没有登记积极性，而且不主动登记也没有不利后果，暂住证不能有效承担人口信息登记功能；另一方面，流动人口流动性强，入户采集缺乏有效措施和保障，人手少，门难进，报不准，困难较大。对瞬间人口缺少监测。

    【建议】 居住证应增强有用性

    调研报告建议，完善全市统一的人口信息化平台。由市公安局牵头，整合公安、统计、人力社保等各方面的数据资源，建立统一的人口基础数据库。进一步明确各部门在人口信息平台上的共享目录，切实转变人口信息孤岛现象。

    另外，严格外地来京人员到经常居住地进行居住登记管理，将居住证制度作为人口登记管理的基本制度。增强居住证的社会功能，将提供居住证作为在京购房租房、购车、子女接受义务教育、办理工商登记、就业、参加社保、购买公交一卡通等社会事务的必要条件。通过增强居住证的有用性，引导外地来京人员自觉履行居住登记。

    同时，应建立实有人口的监测体系和预警机制。

    “2013年北京户籍人口增至1316.3万，常住外来人口增至802.7万人；2000年至2013年，北京常住外来人口年均增长42万人，户籍人口年均增长16.1万人；人口区域分布不均衡，部分区县人口量与经济量、公共服务资源量很不匹配，职住分离十分明显。

    北京人口规划设定的上限，都很快被提前突破，规划屡破屡调成为常态，这主要是由于缺少人口规划的刚性约束。人口规划实施过程中，缺少有效的监督检查，人口规划突破后，没有相应的问责机制。”——关于创新首都人口规模调控机制的调研报告

    ■ 进展

    北京居住证立法今年有望完成

    2014年北京蓝皮书建议居住证“积分高者可落户”

    针对公众关注的北京市居住证管理办法立法进展，北京市法制办有关负责人此前表示，居住证的主要功能包括信息掌握、社会控制、决策参考等基本功能和信用凭证、差异化服务等衍生功能，居住证立法要解决的主要是确保居住证的基本功能能够完整准确地实现。北京市居住证管理办法是今年的计划完成项目，由市公安局负责起草，目前正处于起草阶段。该办法的具体内容将包括居住证的登记、办理等方面。此外，北京市还将紧密关注国家相关立法进展。

    今年初的北京市“两会”政务咨询会上，北京市公安局相关负责人表示，实施居住证制度首先需要对外来人口年龄结构、数量、职业等进行摸底，以及各种功能的负载调研。居住证将取代现在的暂住证，成为北京市人口管理的一个重要手段。居住证今后将负载一些服务功能，包括现在暂住证就能享受的70岁以上老人免费坐公交、免费逛公园等。不过，居住证到底将负载哪些社会服务功能还没确定，但功能肯定比现在的暂住证多。此外，居住证考虑不设申办门槛，以此推动来京人员主动登记。

    此前发布的2014年北京蓝皮书建议北京市居住证制度采取“一证”模式，将流动人口的权益待遇分为基本公共服务和较高层次权益两类，并制定出台积分制入户办法，依据积分情况由高到低对满足分值要求者办理落户。

    ■ 观察

    居住证制度“推进”已4年

    今年北京市人代会上，市长王安顺作政府工作报告时首次提出“人口规模控制”概念。政府工作报告还明确提出推行居住证制度。

    “北京将加快研究居住证制度，今年有望有突破性进展。”今年北京市“两会”政务咨询会上，北京市公安局相关部门负责人说。

    推行居住证制度始于2010年

    事实上，北京推行居住证制度从2010年起被首次提出。据公开报道，2010年5月，北京市委常委、市公安局局长傅政华表示，公安机关为了居住证制度的推出，正在进行全市实有人口的全覆盖调查，为居住证制度奠定基础。

    随后4年，居住证制度一直“按部就班”地推进，并在北京市政府以及有关部门的重要报告中常被提起。

    2012年北京市第十一次党代会上提出5年工作重点，其中提到要统筹人口宏观调控与服务管理，积极推行居住证制度，深化“以业控人、以房管人、以证管人”的管理模式。

    2013年北京确定了26项重点改革任务，其中人口调控指标纳入了政府绩效管理。在有序调控人口规模方面，北京将启动实施居住证制度，同步研究制定医疗、教育等相关公共服务配套政策措施。

    今年加快研究居住证制度及配套措施

    今年7月，北京市十四届人大常委会第十二次会议上，居住证制度再次被提起，北京将通过完善法律、经济、行政等多手段协调人口调控机制，加快研究居住证制度以及配套措施，推进中心城人口疏解。

    “居住证制度已经提了多年。”北京大学人口研究所教授陆杰华认为，居住证制度的设立可以使政府了解流动人口情况、为公共财政设计和预算提供依据，也涉及社会管理的多方面。据了解，相关部门已经开展了关于北京实施居住证制度的调研工作，并将借鉴广东、浙江等地做法，加强和改善流动人口服务管理工作。

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