广东清远违法征地调查：主事官员事后东山再起
【《瞭望东方周刊》2010年018期】
产业转移背后的“新圈地运动”
“土地违法大案缘何在清远层出不穷？土地‘高压线’缘何在清远绝缘？因为土地违法还能升官！”当地一位官员忿忿地说，“因为在领导眼里，这些人都是‘因公违法’，都是为了地方发展，不能亏待了这些‘替罪羊’。”
《瞭望东方周刊》记者金明大、杨峻 | 广东报道
5月4日，国土资源部在北京向社会公布了9起典型国土资源违法案件的查处情况。
其中，“征地22928亩，已平整8973亩(含基本农田1185亩)，8613亩不符合土地利用总体规划”的广东省清新县云龙、云来产业基地违法征、占地案，因占地面积巨大、违法性质严重，名列各案之首。
事实上，在今年春节前后，本刊记者已经陆续接到了一些陶瓷老板的爆料，说他们被迫转移的清新产业园已经接到了当地政府口头复绿的通知，产业转移正面临进退两难的尴尬局面。
《瞭望东方周刊》记者调查进一步发现，清新县违法用地事件并非个案，在清新县所在的清远市，未批先占的情况普遍存在，近年来曾发生多起震惊全国的土地违法大案。
更令人震惊的是，本刊记者在调查中发现，先前多名“因公违法”而被处理的当地官员，事后纷纷“东山再起”，仕途不仅未受影响，甚至还被提拔升迁。
工业园内的“两次复绿”
4月29日上午，细雨绵绵，位于清新县禾云镇、龙颈镇交界处的佛山禅城(清新)产业转移工业园(云龙产业基地)笼罩在蒙蒙的雨雾中。
沿着一条尚未完工的水泥路进入园区，只见一块块写着不同陶瓷企业名称的广告牌沿路而立，每个广告牌身后都是一个大工地。
不同的是，水泥路左侧的工地上有多座已经建成的厂房，里面工人穿梭，不时有车辆进出。而水泥路右侧的工地上则是一片静寂，几乎看不到一个人影，只有高大的吊臂和低矮的简易房显示，这里曾经是一个规模不小的建设工地。
“被查了，都停工了。”一位骑着摩托车经过此处的男子告诉本刊记者。
在这些停工的工地，土地已被推平，黄色的泥畦上种着一排排绿色的香蕉苗和桉树苗，这些幼苗看似种下不久，歪歪扭扭地站在那里。
本刊记者发现，不仅这一片工地种着香蕉苗和桉树苗，在该工业园的许多空地上都种着树苗，总面积多达数千亩。放眼望去，这些星星点点的绿苗，在大片裸露的黄色泥土的映衬下愈显寂寥，使原本一个工业园变成了“植物园”。
工业园的建设工地为何被用来种植香蕉和桉树？
“没办法，要土地整改嘛。”佛山禅城(清新)产业转移工业园管委会工作人员刘志弘告诉本刊记者，省里要求他们执行“三个立即”： 立即停止施工、立即停止推土、立即进行复耕复绿。
工业园管委会党委书记刘军告诉《瞭望东方周刊》，省里的要求他们已经做到了，其中，仅复耕复绿就做了三次，已经投入复耕复绿资金600万元，“年初种的树苗遭遇寒潮，冻死了一茬。”
刘军透露，这是他们工业园进行的第二次大规模复耕复绿行动，以前他们曾经进行过一次。那是在2007年，当时为了加快建设，工业园在没有任何土地批文的情况下就开始征地、推地。到了2008年，广东省国土厅开展土地执法“百日行动”，他们就停了，并把已经推平的一两千亩土地全部复耕复绿。
面对工业园建设陷入停顿的困境，刘军感觉委屈，在他看来，“这原本是一个促进当地经济发展的好东西”，毕竟工业园是省里认定的，去年还举行过隆重的奠基仪式，“政府已经投入了一个多亿，云龙物业的老板何乃添也投入了三个多亿。”
当地媒体的报道，记录了奠基当天的盛况：2009年3月20日，清远市清新县云龙陶瓷产业基地内，人声鼎沸，彩球飘飘，欢庆的气氛尽收眼底。在此，“佛山禅城(清新)产业转移工业园暨全国陶瓷产业转移示范基地授牌、奠基仪式”隆重举行。
奠基仪式上，中共广东省委副书记、省长黄华华，中国产业发展促进会会长刘江分别为该工业园授牌。
广东省产业转移综合信息管理系统的信息显示，佛山禅城(清新)产业转移工业园是经广东省政府批准、由佛山市禅城区与清新县共建的产业转移工业园，位于清新县中部的禾云镇和龙颈镇境内，首期规划面积6768亩，远期规划面积70.9平方公里(106350亩)。
审计署挖出惊天土地违法大案
如此高规格的产业转移园竟然是违法用地，这着实让入驻园区的陶瓷企业大跌眼镜：“这到底是为什么？”
知情人士告诉《瞭望东方周刊》，去年7月，审计署广州特派办在清远因审计一笔200万元中央财政内需资金去向时偶然发现线索，顺藤摸瓜发现了清新大面积土地违规的事实。
“虽然规划是6768亩，但他们却征了2万多亩，其中还包括1000多亩的基本农田。”当地一位关注此案的人士告诉本刊记者，即使是这6768亩中，也仅有768亩的指标，还有6000亩的审批手续没有完备。
随后，审计署广州特派办通过《重要审计情况》2009年第33号文，将“清远市清新县云龙、云来产业基地存在违法违规用地问题”情况向中央及广东有关部门进行通报。2010年2月，广东省政府成立调查组赴清远市展开调查，清新违法用地大案随之浮出水面。
广东省政府调查组还查实，清新县“有擅自决定扩大园区范围，在申报园区过程中制作虚假收地文件，研究决定用假土地证向银行抵押贷款等一系列错误做法”，属于严重违法行为。
国土资源部的通报称，2007年，清远市清新县委、县政府决定在禾云、龙颈、飞来峡3个镇设立云龙、云来2个产业基地。同年5月，“在云龙、云来产业基地未依法办理用地审批手续的情况下”，清新县委、县政府要求3个镇政府尽快征地，并派驻工作组督促协调有关工作。2007年5月至2010年2月，3个镇政府与82个村民小组签订了征地补偿协议，共协议征地23656亩，其中已进行补偿22928亩。
目前，云龙、云来产业基地内，已平整土地8973亩(含基本农田1185亩)，“其中8613亩不符合土地利用总体规划”。2个产业基地已向18家企业提供土地，其中建成投产5家，在建3家，共占地2486亩，其中基本农田330亩。
刘军承认，当时省里虽然批了6768亩的规划，但只批了768亩的指标，“剩余的6000亩没有批”。刘军称，他当时并不知道为何没批，他们上报了三次，被退件了三次，后来才发现是土地坐标有误。
园区运营背后的“土地掮客”
佛山市禅城区经贸局的一份报告揭示了云龙产业园区的“运作密码”：工业园征地及基础设施由私人资本投入，清新县政府规划并派出机构进行管理。
多家入驻以及等待入驻云龙工业园的陶瓷企业向本刊记者反映，他们的购地款并非交给了当地政府，而是交给了一个私人公司––––清远云龙物业发展有限公司。
本刊记者多方了解获悉，清远云龙物业发展有限公司的董事长名叫何乃添，南海西樵人，亦是广东冠星陶瓷有限公司董事长。何乃添与清远市政府“关系非同寻常”：被冠以清远市政协委员头衔的何乃添身兼清远市樵顺房地产开发有限公司董事长，在清远境内有多个房地产项目。
据一些陶瓷企业负责人反映，清远云龙物业发展有限公司以政府的名义，以每亩5000元至2万元的价格从农民手中征收土地，然后分别以每亩6.8万元、8万元、10.8万元的价格转卖给陶瓷企业，“其中的利润可想而知！”
“高铁速度”背后的“圈地密码”
对此，国土资源部的通报也证实，2007年，在清新县设立云龙、云来2个产业基地之初，就决定由镇政府与清远云龙物业发展有限公司等四家企业进行合作开发。镇政府负责项目立项、土地规划调整、土地征收及办理入园企业的国有土地使用证，并负责与农民签订征地协议以及支付征地补偿款等工作；“合作开发企业负责垫付征地补偿款、开发建设等资金，利用园区土地进行招商引资，受镇政府委托与入园企业签订土地出让合同并收取土地出让价款等。”
清新县为何要让私人公司参与园区土地的合作开发？佛山禅城(清新)产业转移工业园管委会书记刘军回答，政府财力有限，拿不出那么多钱，肯定要找个合作开发商，“全中国都是这样。”
其实，早在佛山禅城(清新)产业转移工业园设立之初，作为该工业园的共建方，佛山市禅城区已经发现此问题并提出质疑，但没有引起清新县方面的重视。
佛山市禅城区经贸局副局长沈树华告诉本刊记者，当时，他们提出这种交给民间资本去运作工业园的做法“不符合省里的规定”，清新县则回答，没办法，县财政根本没有能力征地和平整，只能用政府的名义去征地，然后通过民间的资本去操作。
事实上，早在2005年，广东省国土厅出台的《关于支持产业转移工业园用地的若干意见》就明文规定，产业转移工业园的用地不能整体打包交给开发商进行开发、整理、供地。
深谙土地经的地产商显然不会忘记土地的“金融属性”。在去年3月20日举行的 “佛山禅城(清新)产业转移工业园暨全国陶瓷产业转移示范基地”的授牌、奠基仪式上，中国农业银行清远分行、清远市农村信用合作联社、中国建设银行清远分行、中国工商银行清远分行、广东发展银行清远分行与清新县人民政府签订了“支持佛山禅城(清新)产业转移工业园信用贷款框架协议”，金融合作意向达70亿元。广东省调查组查实云龙产业园“在申报园区过程中制作虚假收地文件，研究决定用假土地证向银行抵押贷款”。
这种手法与当年审计署挖出的轰动一时的佛山南海华光“806”骗贷大案如出一辙：南海华光在南海工行的1723.3亩土地抵押物，只有76亩具有真实合法手续。其余1647.3亩土地中，1574.3亩是在没有土地使用证的情况下，由当地国土局出具国土证明文件，并由当地房地产管理局负责办理了房地产他项权证??南海华光在各家金融机构的贷款，表面上看都有抵押，但绝大部分是虚假的，一座房产，经当地房地产管理局“合法批准”，可以出具多个房地产他项权证。
本刊记者进一步调查发现，云龙产业园若隐若现的“华光魅影”似乎并非巧合。云龙陶瓷产业转移基地之所以会成为“全国陶瓷产业转移示范基地”主要源于华夏陶瓷产业联盟的“运作”，而华夏陶瓷产业联盟是由中国产业发展促进会牵头于2007年12月1日成立，其筹备组组长、理事长正是当年华光落马官员、原南海市委书记邓耀华。
刘军告诉本刊记者，清新县政府已于去年5月终止了与清远云龙物业发展有限公司合作开发协议。目前，广东省要求由清新县政府对清远云龙物业发展有限公司非法占用的“土地使用款”予以追缴并纳入财政专户管理，对已经被征用占用的土地由清新县政府统一进行控制和使用管理。
“我们穷怕了、等不起”
“错过一次机遇，落后一个时代！”这个标语曾经挂在一些产业转移工业园里，成为贫困山区鞭策自身、抓住机遇、奋起直追的真实写照。
清远市人民政府秘书长陈国基在接受《瞭望东方周刊》采访时表示，清新县是16个贫困县之一，发展经济的愿望比较强烈，但是在建设工业园的过程中确实有违法违规的行为，主要是法制观念不强，政策水平不高，“这是‘双转移’背景下的一个产物。”
“双转移”是广东省提出的“产业转移”和“劳动力转移”两大战略的统称，具体是指珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一方面向当地二、三产业转移，另一方面其中的一些较高素质劳动力，向发达的珠三角地区转移，从而实现广东的可持续发展。
作为“南国陶都”，佛山市的陶瓷产业已发展成为当地的支柱产业，随着佛山“双转移”的推进，佛山陶瓷产业纷纷向外转移。作为佛山对口扶贫地区，拥有资源和区位优势的清远自然成了佛山陶瓷产业转移的首选之地。
佛山禅城(清新)产业转移工业园管委会书记刘军向本刊记者解释，当时，清新县原本想通过招商引资建一个陶瓷厂，后来“双转移”号角开始吹响了，这里就筹划搞个产业转移工业园。
2007年6月8日，佛山市禅城区政府与清新县政府共同签署协议，共建“佛山禅城(清新)产业转移工业园”。2009年2月6日，该工业园正式被广东省政府批准确定为“省级产业转移园”。
刘军说，那个时候，他们就片面地认为，既然省政府同意了，那就肯定能动，可以“一边动、一边报、一边批”，于是就开始征地、推土了，“最主要的原因是我们穷怕了，我们等不起！”
刘军解释道，清新县土地贫瘠，土地不是黄泥，也不是黑土，就是一种灰砂岩。这里种任何东西，很久才长一点点，“这次复绿用的黑泥，都是我们从30里外的鱼塘挖来的。”
这里农民收入低，干部收入也低，好不容易盼来了省里的“双转移”政策，他们就希望吸引珠三角的企业进来，加快促进当地经济发展，“如果我们建设工业园的步子慢了，机遇就被别的地区抢走了。”
指着窗外的山坡，刘军激动地说，这个地方不发展工业发展什么？种什么东西都这样，如果我们不搞工业园，老百姓会天天挖稀土，那更惨！
对此，清远市一位副秘书长也向《瞭望东方周刊》解释，“这件事有特殊的背景。”
这位副秘书长说，清新县的这两个镇都比较穷，土质也不行，种不了什么东西，“长的树比我还矮”。这里没什么经济收入，以前想招商招不了，后来广东省提出“双转移”，这里才看到机会，成立了这个工业园。另外，那些所谓的“基本农田”根本算不上耕地，因为当年已经把耕地指标卖给珠三角了。
采访中，刘军除了承认违规以外，还多次向本刊记者提到他们自己感觉“很冤枉”，他认为他们是“为了发展而违法”：佛山陶瓷产业转移过来以后，不仅推动了产业升级，还为当地创造了就业机会，“群众很欢迎。”
不过，对于这种“为了发展而违法”的观点，广东省国土资源厅办公室主任朱江在接受《瞭望东方周刊》采访时明确表示：“这肯定不行！”朱江说，国家法律不容违反，国土部门对此类案件一是要严肃查处，二个是要吸取教训。
“高铁速度”背后的“圈地密码”
不久前，清远市委书记陈家记在接受媒体采访时表示，“清远发展需要‘高铁速度’才行！”
事实上，曾是粤北山区贫穷落后的代名词，被人称为“寒极”的清远市自2004年发展骤然提速，多项关键性指标再上新台阶，如今已是连续六年主要经济指标的增速保持广东全省第一。
然而记者调查发现，在清远高速发展的同时，清远市土地违规违法案件也呈高发之势。
2006年，国土资源部、监察部组成联合调查组，对清远市清城区石角镇非法征地案进行了查处，包括清城区委书记阮灶新、清城区副区长麦永联在内的5名官员受到处分。经调查，2003年6月至2005年1月，清远市清城区石角镇政府为解决碧桂园房地产项目的用地问题，在未经批准的情况下，非法征收10516.86亩农民集体土地。
2007年，广东省监察厅、国土资源厅组成联合调查组，对清远市英德横石塘镇热水湖项目编造21份征地文件违法征地案进行了严肃查处，有8名官员因此被问责。调查显示，2004年，为了招商引资开发英德热水湖温泉项目，英德市政府与横石塘镇政府组织编造21份虚假报批材料进行报批，清远市国土资源局未经认真审查即给予批准，共涉及用地6763.94亩。
然而，土地的“高压线”似乎吓阻不了清远的官员，清远“前赴后继”的土地违法之势并未得到遏制。
据《中国国土资源报》报道，2008年初，广东省对2007年土地利用年度计划执行情况进行考核时发现，清远等8个市土地违法十分严重，土地违法面积均超过1万亩。
广东清远经济发展同时违法用地情况上升
此外，来自国家土地督察广州局的消息，清远市近几年正处于经济加速发展期，在经济发展的同时，也带来违法用地的上升，“在广东省第三次卫片执法检查中，该市违法用地数量居全省前茅”。
如今，“征地22928亩，已平整8973亩(含基本农田1185亩)，8613亩不符合土地利用总体规划”的广东省清新县云龙、云来产业基地违法征、占地案再次震惊全国。
清远官员对土地“高压线”的绝缘底气从何而来？
在清远采访期间，本刊记者还听到了一个令人震惊的消息：2006年国土资源部、监察部联合查处“清远市清城区石角镇非法征地案”时处理的5名官员，后来的仕途不但不受影响，有的甚至被提拔升迁。
据本刊记者调查，在这5名被处理的官员中，原清城区委书记阮灶新，现已升任清远市政协常务副主席、市委统战部部长；原清城区常务副区长麦永联，后任清远市机关事务管理局局长；原清远市国土资源局清城直属分局局长阮小克，后任清远市土地开发储备局副局长；原清远市清城区经济贸易局局长尹润添和清城区石角镇党委书记、人大主席林永坚，至今仍在原职。
对此，清远市一位官员振振有词地回应本刊记者，“法律法规也没有规定说处分以后就不能用这个人了，他改正了错误你就不能说他永远都是错的了，中央不也一样，部级领导(被处理后)不也又在用了。”
“土地违法大案缘何在清远层出不穷？土地‘高压线’缘何在清远绝缘？因为土地违法还能升官！”当地一位官员忿忿地说，“因为在领导眼里，这些人都是‘因公违法’，都是为了地方发展，不能亏待了这些‘替罪羊’。”
本刊记者进一步调查发现，目前涉嫌土地违法的产业园区绝不止云龙、云来产业园。5月3日上午，本刊记者在清远市清城区源潭镇大围村西部看到，一个千余亩的推土工地已经停工，三台高大的吊臂静静地矗立在那里。现场看护设备的工作人员告诉本刊记者，这里原本要建陶瓷厂，一个多月前停工至今。
附近村民告诉本刊记者，这个项目“没手续”，受清新县违法占地被查的影响，这里也不让推土和施工了。
根据《清远市土地利用总体规划(2006-2020年)》，规划期内，重点保障包括佛山禅城(清新)产业转移工业园在内的29个重要产业园区的用地，规划用地7056.77公顷。而据《南方日报》报道，早在2009年，清远市11个工业园区总规划面积就多达46.03万亩(合30687公顷)，已经超出了该市土地利用总体规划的3倍以上。
“超出规划意味着没有用地指标，面临这么大的用地缺口，‘高铁速度’恐怕会引发更多的土地问题。”广东省一位土地规划专家如是评价。
5月4日，国土资源部公布了广东省纪检监察机关已决定对清新违法用地案的有关责任人作出以下处理：给予清远市市长助理(清新县原县委书记、县人大常委会原主任)贝冰党内严重警告、行政降级处分；给予清新县委书记、县人大常委会主任(清新县原县委副书记、原县长)欧国伟撤销党内职务处分，建议依法罢免其县人大常委会主任职务，按副处级干部另行安排工作；给予清新县委副书记、县长郑小燕党内严重警告、行政记大过处分；给予清新县委常委(清新县原副县长)何霖生党内严重警告处分；给予清新县副县长林明晓党内严重警告、行政记大过处分；给予清新县国土资源局党组书记、局长陈新祺撤销党内职务、行政撤职处分；给予佛山禅城(清新)产业转移工业园管委会书记刘军党内严重警告处分；给予禾云镇原镇委副书记、原镇长罗文波党内严重警告处分；给予龙颈镇委书记、镇人大主席叶金宁党内严重警告处分；给予禾云镇国土资源所所长梁盛途党内严重警告、行政记大过处分；给予龙颈镇国土资源所所长刘国辉党内严重警告、行政记大过处分。广东省政府责成清远市政府作出深刻检查。
“如果不出意外，这些人一年后还会东山再起的。”清远一位官员如是预言。
“我们不愿做佛山陶瓷‘华丽转身’的牺牲品”
清新云龙产业园的突然受阻，最为焦急的还是那些陶瓷老板。
佛山市工商联的《关于我市部分陶企转移清远受阻相关情况的调查报告》显示，目前，佛山市20多家陶瓷企业陆续与清远市清城区源潭镇陶瓷工业园及清新县禾云镇云龙工业园签订了购地合同，“购地面积超过10000亩，并于2009年5月前支付了约10亿元的购地款。”
清新县政府《佛山禅城(清新)产业转移工业园工作报告》显示：因用地整改，“目前受影响的陶瓷企业有17家，其中已建成第一期投产、二期不能马上建设的企业有5家；在建的陶瓷企业4家；准备动工建设陶瓷企业8家。”
更为严重的是，这批陶瓷企业已无退路，他们均已接到佛山市禅城区、南海区相关政府部门“必须在今年底完成搬迁工作”的通知，“若新厂不能如期投产，企业将面临关闭，已接订单无法完成，企业多年经营积累的品牌、信誉、客户网络将遭到极大损失，相关企业员工7000多人面临失业，将对社会和谐稳定带来非常不利的影响。”
佛山市禅城区经贸局副局长沈树华在接受本刊记者采访时表示，因清新工业园用地违规，受影响较大的陶瓷企业主要集中在佛山市南海区，禅城区受影响较大的是新建基陶瓷厂，“平整后的土地已复耕复绿，新的厂区无法开工建设，其在佛山的生产线已经全面关闭。”
佛山市委原书记、广州市政协主席林元和在4月11日接受央视《经济信息联播》采访时以“我们大概关闭了220多家(企业)，转移40多家(企业) ，现在大概剩下70多家(企业)，陶瓷的销售值比原来还增长36%”的翔实数据论证了“佛山陶瓷的华丽转身”，而相关人士在央视采访中进一步诠释：“三年前佛山陶瓷与现在相比，产量就是所谓的产能下降了38%，但有一点产值上升了33%，能耗下降25%，这个产值为什么上升，是因为这个产品的附加值提高了??”
佛山陶瓷界对这种说法提出了强烈质疑。佛山陶瓷协会秘书长尹虹给本刊记者算了一笔账：“产量下降38%，产值增长33%”意味着现在0.62份的产量可以达到原来1.33倍的产值，也就是说佛山陶瓷的平均单价达到原先的2.15倍。
“你觉得有这可能吗？”尹虹反问。
即使以瓷砖出口单价的变化尹虹觉得这种说法也不靠谱。2007年我国建筑陶瓷出口5.9亿平方米，21.3亿美元，平均单价3.61美元；2008年出口6.7亿平方米，27.1亿美元，平均单价4.04美元；2009年出口6.85亿平方米，28.62亿美元，平均单价4.18美元，前后三年平均单价也就上升了15%左右。
佛山一位陶瓷大鳄认为，这种快速的“华丽转身”势必造就新的圈地运动。“佛山有400多家陶瓷企业，可以说三分之一的有能力外迁，三分之一的合力才能外迁，三分之一的被淘汰。但即使三分之一的企业外迁、近百家的陶瓷企业需要土地动辄就要几万亩，哪个地方有这么多的土地指标？”
“我们不愿做佛山陶瓷‘华丽转身’的牺牲品。”佛山市南海区狮山镇一位陶瓷老板沮丧地说，“清新那边如果不行，就把土地款退给我们。我们希望南海这边能够延缓一些时间搬迁。”
“这些企业是在响应‘双转移’号召，在两地政府的鼓励支持下转移出去的，出现这样的问题，无疑对两地政府的诚信和威望造成不良影响。”佛山市工商联建议，“给予受影响的企业延迟一年搬迁期限，以便让其有足够时间择地搬迁。”
佛山禅城(清新)产业转移工业园管委会党委书记刘军告诉本刊记者，6768亩的用地手续报备完毕之后，他们将会严格按法律规定走招拍挂的程序供地，“按照国家11类工业用地，9.6万一亩，谁拿钱给谁。”
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