编者按/近期有消息称，一份由17名土改专家联合撰写的土地改革建议报告，已提交至中央全面深化改革领导小组。这份旨在呼吁切实推进土地资源配置市场化改革的报告认为，对十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中提出的土地改革总方向和总目标，目前土地相关主管部门存在“误读”，导致集体土地市场化改革面临障碍。应该“统一认识加快修法立法、保证土地制度改革依法有序推进”。其实，近些年来，学界和社会对于土地改革的进一步深化就已经展开了广泛的讨论，包括18亿亩耕地红线的存废、建立城乡统一的土地交易市场，改变城市农村土地配置二元化导致的利益不均衡状况、《土地管理法》的修订等。但从现实的情况来看，被寄望为“新土改”的这一轮土地改革还没有出现更多的突破，十八届三中全会提出的改革目标该如何实现仍然显得有些迷茫。“新土改”能否出现更多的新意，还有待观察。
一线调查
国土部：最现实的“新土改”
土地管理制度的改革总伴随着计划以外的期许和误读。当作为中国土地最高管理部门的国土资源部将“深化土地管理制度改革的27条政策建议”上报至国务院并等待中央政治局的审议之时，我们应该回归现实，看看最可能实现的新土改是什么。
答案只有“农村集体建设用地”为突破口的改革——随着国土资源部“新土改”四个底线原则的逐渐清晰，农村经营性集体建设用地成为了现行土地制度改革最为现实的突破口所在。
中共十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价”的原则后，随着“国土资源深化改革领导小组”的组建，土地制度改革已经明显提速，其中，土地制度改革的“底线”已经划定。
“四个‘不能’是土地制度改革的底线，姜大明部长特别做了强调。”山西省国土资源厅的一位人士告诉记者。所谓“四个不能”，即是“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去，不能把农民利益损害了”。
机制已具备
“2014年中央政府层面即将会设立‘国土资源深化改革领导小组’，协调推进国土资源领域改革的一系列工作，这件事已经向地方国土资源系统的负责人进行了通报。”日前，国土资源部一位不愿具名的官员向《中国经营报》记者表示，设立这一小组已经得到了中央的认可和支持。
山东、陕西、天津等地方国土资源主管部门的有关人士向记者证实，国土资源部已经就此问题进行了通报，并提出要求地方政府须建立对应“国土资源深化改革领导小组”的工作机制，负责协调统筹推进国土资源领域深化改革的一系列顶层设计的落实工作。
2013年11月，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“决定”)。在国土资源领域，“决定”提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价，从而形成了进一步深化土地管理制度改革的基本原则。
由于国土资源领域的深化改革牵涉财政、税收、农业等多个领域，因此，协调统筹已经被确定为“国土资源深化改革领导小组”的主要职能。这一小组初步确定设在国土资源部，但小组相关负责人和成员还未最终确定。
同时，国家发改委、农业部、财政部、司法部等中央职能部门和全国人大等立法机关也存在派员参加该协调小组的可能性。
实际上，这是自1978年中共十一届三中全会确立改革开放为国策以来，在国土资源改革领域，中央政府首次设立包含土地制度改革在内的“国土资源深化改革领导小组”。
流转新规
多年来，由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，导致农村集体经济组织成员无法分享其间的土地增值收益。
国土资源部正在着手准备制定“集体经营性建设用地流转指导意见”。山西、山东等省国土资源厅的官员分别向本报记者证实，国土资源部已就此问题向地方国土厅局主要负责人进行通报，并将其作为深化土地管理制度改革的一项工作。
对于上述说法，国土资源部一位不愿具名的内部人士向记者表示，在国土资源部原部署的2013年重点工作中，确实包括“指导意见”的研究、制定和起草。在对该项工作提出要求时，徐绍史表示“研究出台集体经营性建设用地流转指导意见”。
对于这一表述是否意味着年内要出台“指导意见”，这位国土资源部的官员不愿做出评价，他只是向记者强调，相关司局对这项工作已经有了“充分准备”，至于“指导意见”的进度，要视具体工作进度而定。
这是中国内地政府首次准备就农村集体建设用地流转提供“法律空间”。按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易。由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，导致农村集体经济组织成员无法分享其间的土地增值收益。
目前，“指导意见”的相关工作由国土资源部政策法规司牵头进行。“指导意见”有望涉及一系列经营性集体建设用地流转的关键环节。如“流转范围、方式、价格确定、交易程序”等。
在现行土地管理制度下，包括集体建设用地在内的所有农村土地均须通过征地转为国有建设用地后，才能入市，一旦“指导意见”出台实施，农村集体建设用地将有望突破现有体制，获得直接入市交易的空间。
地方经验
几乎在国土资源部要求研究出台“指导意见”的同时，深圳已经获得批准，允许域内原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通，所得收益归原农村集体经济组织继受单位。
“尽管是农村集体建设用地流转试点，深圳所进行的试点和国土资源部要制定的‘指导意见’还是有不同的。”一位国土资源系统的专家向记者表示，“深圳市的试点主要集中于‘存量’，实际上是一种集约节约用地的鼓励政策，而国土资源部要制定的‘指导意见’，其范围涉及所有的土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地，范围要广得多。”他说。
中国内地按照土地利用规划对土地进行指标管理。土地利用规划将规定未来一定年限内，城市建设用地的范围，在该范围内所有农村土地必须通过政府征地转为城镇建设用地入市交易。城镇建设用地范围外的农村集体土地，则是“指导意见”可能的效力范围。
目前，国土资源部政策法规司和其他相关部门，正在就地方试点形成的模式、经验进行总结。在此之前，经国务院、国土资源部批准，安徽芜湖、江苏苏州、昆山、广东深圳等地相继开展了农村集体建设用地流转试点。
记者了解到，四地试点的流转范围不尽相同，芜湖试点的流转范围为乡镇土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的农民集体所有土地。苏州市将集体土地流转的范围从城市规划区外拓展到规划区内。
昆山市结合企业改制，对原有集体存量建设用地全部实行有偿、有限期、可流动使用制度；对新增建设用地，在依法办理农转用审批手续后，允许农民集体直接以土地或开发为标准厂房等形式出让、出租。深圳市拟对原农村集体经济发展保留的非农建设用地和征地返还地，允许在符合规划、纳入土地利用年度计划的前提下开发建设，并签订土地使用权出让合同。
“苏州和芜湖的试点范围是比较大的，苏州和深圳基本上是针对存量土地，不过，制定在全国范围内执行的‘指导意见’，允许农村集体土地流转在多大范围内，是国土资源部需要权衡的，既要有具体规范，又要留有空间，不搞一刀切。”前述国土资源部专家称。
“土改”起点？
在部署研究出台“指导意见”的同时，国土资源部还部署了包括“征地制度改革”“农村宅基地改革”等一系列有关农村土地制度改革的工作。“有的是加强研究，有的是部署试点，工作都围绕着改革展开。”一位地方国土厅官员告诉记者。
由于农村集体土地流转问题涉及环节较多，“指导意见”有望成为一系列农村土地管理制度改革的“突破点”。多位地方国土厅基层工作人员向记者表示，尽管征地制度改革和农村集体建设用地流转改革的对象不同，但在范围上存在此消彼长的关系，因此，征地范围缩小和农村集体建设用地流转扩大需要同步推进。
对此问题，国土资源部已经有所考虑。
“指导意见”中除对范围、程序、交易等环节进行规定和规范外，还将涉及流转收益分配的方式等问题，“这对于其他农村土地产生的补偿、收益的分配等问题，都有重要的标本和参考意义。”前述国土资源系统的专家称。
目前国土资源部相关部门正在抓紧研究芜湖等试点城市的流转收益分配方式，记者了解到，芜湖市农村集体建设用地的流转在县(区)、乡(镇)、集体经济组织三级间按1∶4∶5比例分成。昆山市集体建设用地流转收益全部留予集体土地所有者，用于发展农村集体经济和完善基础设施建设。
“农村集体建设用地的流转，还可能对农村集体用地的抵押权问题起到带动作用，在芜湖的试点中，安徽省就出台配套政策，允许集体建设用地使用权人将依法取得的集体建设用地使用权抵押给银行金融机构，以获取信用支持。”安徽省国土资源厅一位官员表示。不过对于“指导意见”是否将涉及此方面的内容，尚未最终确定。
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