近日，李克强在国家博物馆参观人居科学研究展时，指着中国地图上的“胡焕庸线”说，我国94%的人口居住在东部43%的土地上，但中西部如东部一样也需要城镇化。我们是多民族、广疆域的国家，要研究如何打破这个规律，统筹规划、协调发展，让中西部百姓在家门口也能分享现代化。

　　一边是人口过度聚集的北上广，“城市病”日渐凸显；另一边是亟待发展的广大中西部——“胡焕庸线”如何破解？

　　中国真实的城镇化率，

　　早已超过60%

　　新闻观点：在谈论城镇化的时候，你多次强调城镇化率被低估了，为什么？

　　罗天昊(国务院国资委商业科技质量中心研究员，著有《大国诸城》)：城镇化的一个预期是希望进城农民能振兴内需，充实城市的劳动力；但我个人对这个预期不乐观，因为我们并没有这么多劳动力能继续转移到城市来。如果从就业，而不是从户籍来衡量，我们的城镇化率是低估的。

　　根据官方统计，我们的城市化率是52.6%，有超过7亿人居住在城市，如果以户籍人口统计，不到40%，所以看上去城镇化空间巨大。但如果换一种思路，用做减法的方式来统计，看看农村究竟还剩下多少有效劳动力呢？传统的统计方法可能漏掉了一种两栖人口，他们在城里干点活，在农村也干点活，居住时间也同样；还有一些人，既不在城市就业，也不返回农村，他们游荡于城市，应该也算是城市人口；但这些人都无法进入城镇的就业统计。

　　国内一些学者如李迅雷，曾提议中国城镇化率的另外一种算法：城镇化率=1-农村化率，则中国真实的城镇化率早已超过60%。也就是说，我们如果以就业为主要统计标准，只要是非农就业，同时不常住农村的人口，就算已经完成事实上的城镇化，那么，中国城镇化率是被严重低估的。经过30年的劳动力转移，人们期待的未来农村大规模转移劳动力到城市的景象，可能不会再出现了。

　　我们可以从两个维度看未来农村人口的转移潜力，第一是留在农村务农，也就是从事第一产业的人口，只有不到3亿。2011年国家统计局公布的第一产业就业人口是2.66亿，其中包含东北三省，新疆、海南等地的国有农场，他们其实是城市户籍，总人数接近400万，由此，真正留在农村务农的农民，实际只有2.62亿左右。

　　第二，以前农村人口转移的主力军是青壮年，而现在，许多城市小区的门卫、园林工、清洁工，不少是来自农村的中老年人。

　　我走访过的一些中西部省份，也可以印证这种观点，中国农村的精壮劳力基本都已经转移，留守下来的大多是老弱，近几年有些地方出现的“民工荒”也是证明。

　　未来农村人口向城市转移，未必是劳动力

　　新闻观点：城镇化率被低估，可能会带来什么样的问题？

　　罗天昊：除了真实的城镇化率被低估，我们的劳动力人口还可能存在高估的问题。我们对劳动力人口的统计是14岁到60岁，从上限看，很多女性60岁之前就不就业了，这一部分需要减掉；从下限看，14岁这个年龄不符合现在的实际情况，这个统计可能是按初中毕业年龄来的，在改革初期确实是这样，年轻人初中毕业就干活去了；但现在情况变了，升学率大大提高，14岁到22岁年龄段的年轻人，很多在学校里，不会去就业。

　　而多数现代国家，城市化高峰、工业化高峰与人口发展高峰，都是“三位一体”的。比如日本，从上世纪50年代到70年代初，是日本工业化高潮时期，GDP年均增长接近10%，进入发达工业化国家行列。到1975年，日本城市化率达到78.6%，基本达到高潮。2011年，日本的城市化率已达90%以上，但自上世纪70年代之后逐步趋缓。日本的人口增长，也是在1972年达到高峰——工业化，城市化，人口发展的三大高峰期基本同步。

　　所以，我们可能面临的问题在于：我们仍然寄希望于经济会保持高速增长，城市化率继续提高，但我们的人口，尤其是青年人口，开始萎缩。人口发展曲线和城市化发展曲线，将严重不同步。

　　这种情况下，即使未来农村人口再向城市转移，也未必是劳动力。转移到城市来的老人将多过转移到城市来的儿童，青壮年则几乎没有——他们早就来了，只是有一部分没被统计。所以，新的城镇化不能像过去三十年那样，可以坐吃精锐劳动力带来的财富，只付出低福利成本；相反，未来的城镇化，需要付出的福利成本将越来越高，而精锐劳动力则越来越少。

　　我们的特大城市不是多了，而是少了

　　新闻观点：为了避免“城市病”，必须控制城市人口规模吗？

　　罗天昊：要求城区五百万以上人口的特大城市严格限制人口规模，主要是因为北上广压力较大，但我觉得这里面必须区别对待：京沪人口需要控制，但不能让其他城市陪绑。

　　我曾经做过一个城市包容度的排名，主要是看城市净流入人口占当地总人口的比重，2013年的数据，东莞第一、深圳第二，都超过70%；北京和上海在30%以上，武汉、郑州也接近20%。城市的人口规模和其经济体量是相对应的，城市人口是否饱和，不仅要看绝对值，还要看城市的发展阶段。

　　和北京、上海不同，像武汉、重庆、成都、沈阳、郑州、长沙……这些原来发展不充分的城市，正处于迅猛发展的时期，中国未来的经济增长很可能就在这些地方，尤其是长江经济带的几个节点城市。未来产业的转移必然带来人口的聚集，这些城市的人口应该增加，限制人口就限制了发展。所以，就算是人口达到了一定规模的城市，也应该根据发展阶段的不同来区别对待，北京、上海需要通过改善管理、提高门槛来减缓人口聚集，而正在迅猛发展的一些区域性中心城市，应该允许它们发展。

　　事实上，我们的特大城市不是多了，而是少了，造就更多的区域性中心城市，有利于中国区域经济的全面崛起。尤其是在中西部区域，应该鼓励多一些特大城市出现，以带动周边发展。实际上，如果提升城市核心区人口密度的话，很多城市面积不变，也能容纳很多人口，我们需要提高城市的人口聚集密度和单位土地的产出密度。

　　现在的问题在于我们城市的人口和资源，往往都按行政级别来配置，比如人口最多的城市都是直辖市，也就是行政级别最高的城市。这些城市资源集中度最高，人口吸附能力最强。未来需要打破这种行政主导的模式，让市场配置资源，让资源带动人口流动，自然可以均衡人口，减缓特大城市的人口压力。未来区域经济的变化会改变人口格局。

　　北京需要

　　在城市内部

　　进行产业转移

　　新闻观点：作为超大城市，北京和上海在人口问题上都有很大压力，目前的管理思路能有效控制人口规模吗？

　　罗天昊：北京和上海一直都在控制人口，通过行政手段“赶人”是个理想状态。南水北调之后，北京的用水大大缓解，在这方面人口压力会减小。这种情况下，人口的增势没有以前那么猛，但总体数量肯定是继续增加的，靠行政手段控制人口，不大可能。真正要解决“城市病”，需要解决城市发展模式、城市治理以及国家统筹的问题。

　　拿北京来说，所有远郊区人口加起来不及城六区的一半，GDP更不得了，城六区占全市的80%，不到10%的土地创造了北京80%的GDP。这几年，我们虽然一直在说要东扩南进，但实际上迁移的产业并不多。所以，控制人口首先要解决的是改变城市发展模式，产业向分散的方向发展。

　　产业转移有几个层面，国家层面有宏大的布局，比如我们说的向中西部转移；一个经济区里也有转移，比如苏南向苏北转移；但还有一个层次容易被忽略，就是城市内部的产业迁移，具体到北京来说，就是主城区向郊区转移。

　　现在讨论京津冀一体化，大家都提到北京的产业要向河北、天津转移，但另一方面，应该北京自己也并没有吃饱。我们能看到五环之外很多地方都很苍凉，没有什么产业，但现在还要扩七环了——不能光造房子，要把产业迁过去。

　　还有像天通苑和回龙观这样的区域，只有“城”，没有“产(业)”，如果把中心区的一些产业迁过去，那边的居民就不需要每天出来跑很远上班。通过人口和产业的双重调整来均衡城市人口，应该是北京比较合理的一个发展模式。

　　但就像前面谈到的，不改变行政主导的资源分配体系，这种发展模式就无法改变。举个例子，大量的行政资源集中在北京，那么央企的领导要升官、跑项目、要政策，他们都离不开这个行政中心。如果将来央企领导不再有行政职位，他就没必要老待在北京谋官谋政策。这一点，取决于未来整个国家层面的管理创新。

　　主笔 张棻

　　插图 宋溪

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