城投债告别幻想 地方债博弈最后关头
本报记者 吴建华 北京报道
地方政府存量债务清理甄别工作大限将至，监管层、债权债务方的博弈已经到了最后关头。
12月18日，山东省出台首个地方版43号文，明确表示省政府对于市县级政府债务实行不救助原则。
几天之前，“14天宁债”与“14乌国投债”两只地方城投债先后经历了纳入又剔除出政府债务范围的乌龙事件，使得原本扑朔迷离的存量债甄别清理工作再次笼罩疑云。
中债资信公共机构首席分析师霍志辉对《华夏时报》记者表示，“受地方政府变脸行为影响，市场关于政府对城投债的信用背书效力产生质疑，城投债甄别结果不确定性加大。短期内事件将拉动城投债收益率上行，城投债券分化将持续加大。”
西南某省接近省政府人士告诉记者，目前该省地方政府债务清理甄别工作正在进行之中，具体数据暂时对外保密。“前几天省政府召开的一次会议上，一位大企业负责人向我诉苦，由于国家收紧了发债口子，投资者心存疑虑，企业融资面临巨大压力。”
该人士担心，省里的大型能矿、基建企业的融资难题将影响到投资增速，进而影响正在快速追赶中的当地经济。
城投债告别幻想
随着存量债务清理甄别工作的深入，城投债市场黑天鹅事件不断。
12月8日，中国证券登记所发布《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》，决定暂时不受理新增企业债券回购资格申请，已取得回购资格的企业债券暂不得新增入库。仅有按主体评级“孰低原则”认定的债项评级为AAA级、主体评级为AA级(含)以上的企业债券除外。
据了解，目前沪深两市交易所一共1526只企业债券中，仅有197只符合新增入库条件，规模占比25%。这就意味着，绝大多数的企业债券将缺失质押入库资格，新增企业债流动性溢价大幅提升。
企业债主要分为城投债和产业债，城投债大概占到企业债总规模的七八成。
“这直接导致了城投债收益率大幅上行，风险分化加速，目前AA级城投债信用利差已扩大至今年7月的水平。”中信建投研究部宏观债务分析师杨晓磊对记者表示。
根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，中国地方政府性债务总额为17.89万亿元。其中融资平台公司举债达6.97万亿之巨。
近7万亿平台公司债务，能否纳入地方政府债务管理，利益相关各方诉求不一。本报记者采访了解到，城投公司、商业银行及债券投资机构希望尽可能将城投债纳入政府直接债务范畴，以降低债务风险。市县政府出于融资需求，也愿意将其纳入政府债务。而财政部和省级政府则更多处于监管角色，希望严格限定政府直接债务口径。
12月15日下午，在“14乌国投债”完成簿记建档后，乌鲁木齐财政局发布声明，根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)精神，该局决定撤销12月10日印发的将该项债券纳入政府专项债务的通知。4日前，江苏省常州市天宁区财政局同样对外宣布撤销对“14天宁债”的认定函，该债券被剔除在政府债务之外。
“从两个城投债券发行过程中地方政府前后矛盾的行为来看，地方政府为了帮助区域内城投企业完成公益性项目融资，存在将城投债务纳入政府债务的动力。”霍志辉称。
两只债券募集说明书中都明确偿债来源基本为项目和公司自身收益，而非政府财政资金偿还。
“这表明发行文件信息披露与政府认定函存在矛盾，地方政府对43号文的认识和执行程度存在打擦边球现象。”霍志辉说。
而熟悉城投债市场的杨晓磊告诉记者，地方存量债甄别清理以来，打擦边球的情况就时有发生，之前也有一两只债券顺利过关。“这两个事件有点杀鸡儆猴的意思，从中不难看出，中央特别是财政部对地方政府债务认定口径之严。”
杨晓磊称，今后地方政府这种打擦边球的行为还会继续，但仍然很可能被财政部打回来，存量城投债多少能纳入政府债务是未知数。
由于城投债发行门槛日趋严格，11月城投债放量较上月微幅回落。根据Wind最新数据，11月城投债发行规模较上月继续微幅回落，单月发行规模由10月的1229亿元小幅降至1072亿元，同比多增量也有所减少，为242亿元。有机构预计，明年传统城投债供给仅4000亿元，甚至更少。
或有债务存死角
市场静待清理甄别结果。
根据财政部财预351号文，此次清理甄别工作的重点是地方政府负有偿还责任的债务。而政府或有债务如何甄别并未详细规定。据审计署数据，截至2013年6月底，中国地方政府性债务总额为17.89万亿元。其中直接负有偿还责任的债务10.7万亿元，剩下为或有债务。
财政部财科所所长刘尚希认为，地方政府性债务和地方政府债务是两个概念，前者包含后者和地方政府或有债务。未上报的情况可能更多是政府或有债务。
“目前政府直接债务和或有债务的区分标准，实际操作中边界是很模糊的。基层政府对其把握不清楚，为了便于当地城投公司发行债券把它纳入政府直接债务的范畴，实际上就是为这些债券增信。”刘尚希对本报记者表示，“这样虽然降低了发债企业的风险，但毫无疑问增大了政府的风险，上级政府发现后认为这种做法不妥，就会令其纠正。”
河南省某市财政局相关人士对本报记者坦言，地方政府债务实际规模比上报数字要大很多，主要原因是地方政府债务分布在各预算单位，很难统计全。而且去年全国范围内债务审计时，审计人员在确认债务时必须有几个条件，如合同、欠款证明等等，凡有缺项就不予确认，由此很大一部分债务未被确认上。
上述河南省财政局人士向记者指出，财政部文件规定，2013年6月份以前的债务以审计署审计确认数为准，不准增加。清理甄别的变数主要在2013年6月份至2014年年底新增的债务。“上次审计没能确认的债务这次仍然无法统计上，这种遗漏的债务全国究竟有多少，很难掌握。”
贵州省社科院城市经济研究所所长胡晓登认为，由于我国尚未建立地方政府举债融资、债务统计管理的规范机制，漏报、瞒报问题无论从理论上和实践上来看都是存在的。 “比如近些年，很多高校进行大学园区建设，标准非常之高，很多都是通过银行贷款和发行债券融资。有些高校的负债率甚至高达300%，这部分债务是否纳入政府性债务统计的盘子，据我所知很多是没有纳入的。”胡晓登说。
存量债务上报并不意味着中央政府将会代为偿还，继国发43号文明确中央对地方政府债务实行不救助原则之后，山东省18日出台的文件也明确省级政府不会对市县政府债务进行救助。“地方债务毕竟不是个正面的东西，地方政府能少报，肯定不会多报。”胡晓登称。
刘尚希认为，化解地方政府债务风险重要的途径是使地方政府举债阳光化、规范化。由于政府会计准则等标准尚未建立，地方政府直接债务和或有债务的划分仍是个难题，从目前来看，直接债务风险可控，而或有债务将是地方政府性债务的主要风险。
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