近日，中国银监会、国土资源部联合发布《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，首批包括贵州省湄潭县、四川省郫县、广东省佛山市南海区等15个城市。

  推进集体建设经营性用地入市，被认为是增加农民财产性收入的方式之一。而上述“办法”的出台，标志着农村集体经营性建设用地入市的试验，在抵押贷款方面获得制度性保障。

  所谓“集体经营性建设用地入市”，是指在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以以出让、租赁、入股等模式参与市场交易，和国有土地“同权同价”。

  湄潭县农村改革实验区办公室副主任张雷对21世纪经济报道记者表示，2017年将是“农村集体经营性建设用地”试点经验总结期，因此今年的工作规划将非常重要。

  湄潭农地“同权同价”试验

  张雷介绍，湄潭主要探索的是：“通过集体经营性建设土地入市，实现了农村建设用地和国有建设用地的同权、同价、同等入市。”

  如湄潭县鱼合村拍卖出让面积为0.18亩的集体经营性建设用地（商服）40年使用权，成交价款20万元，成交单价111.11万元/亩，而同区位拍卖出让面积为1.76亩的国有地块（商住）50年使用权，成交价款200万元，成交单价113.64万元/亩。

  更重要的是允许农村经营性建设用地可以像国有土地一样公开地“招拍挂”，“和我们以前的农村建设用地的流转半径是不同的，以前只能在本村的集体成员内部流转，这就局限了它的价格和使用”，张雷表示。

  湄潭县红坪村村支书张权友对21世纪经济报道记者称，在集体经营性建设用地没有入市前，一亩地的年均收益只有五六百元；允许入市后，村集体把这类土地拍卖 所得收益入股园区企业，一亩地每年收益比之前增长5倍，更为重要的是，随着企业的入驻，大量曾经外出务工的人员，开始选择返乡就业。

  但值得注意的是，这场“同权同价”的实验，并非适合所有位置的地块。

  湄潭县在试验中发现，入市地块通常位于离城区较近、交通便利、流动人口相对较多或有商服、工业聚集效应或有潜在商机的地段。如湄潭县挂牌出让的兴隆镇红坪 村地块，距湄潭县城仅4公里，且旁边有高等级公路直通县城；湄潭县拍卖出让的茅坪镇土槽村地块，紧邻天生桥地质公园，具有潜在旅游商机。

  符合入市条件农地太少

  据国土资源部数据，农村集体经营性建设用地约占集体建设用地的10%左右，在中西部比较偏远的农村，或在10%以下。

  21世纪经济报道记者以湄潭以土地利用总体规划和城乡规划作为底数核查依据发现，该县共计15个镇、132个村（居）共有农村集体建设用地总量为79654.6亩，其中集体经营性建设用地为4625亩，仅占总量的5.8%。

  而具备就地入市条件的地块则更少，仅43宗、185.23亩，具备调整入市条件的地块为200宗、1591.08亩。

  对此，中国土地勘测规划院地政研究中心主任唐健称：“集体经营性建设用地入市改革正逢经济调整期，国有建设用地供需矛盾得到缓解，国有土地出让收入下降， 导致对集体经营性用地需求减少，加之集体经营性用地总量不大，在这种情况下如何推进改革，保障改革顺利进行，需要进一步探索。”

  2015年8月，湄潭县实现全国首宗集体经营性建设用地入市，5亩土地以80万元价格拍出。

  但从目前的进度看，湄潭和成都郫县等地一样，入市交易的集体建设用地占总量的比例过小。截至目前，湄潭县仅完成9宗地块出让，面积总计21.32亩。

  对此，张雷对21世纪经济报道记者称，前期进度较慢，与大量的法规制定有关，“同时湄潭改革最关键的任务是探索方向和经验，而非对土地成交量的追求”。

  制度仍需要完善

  在试验中，湄潭县亦发现一些制度性障碍需要突破。

  《土地管理法》规定农村集体经营性建设用地属农村集体经济组织所有，但湄潭在探索中存在集体经济组织成员权界定难的问题。

  “湄潭因农村各级集体经济组织不健全等因素，暂由村委会代行入市主体。然而在实际运行中，基层组织作用不强的村，主导组织农村集体经营性建设用地入市的号 召力不强、信任度不高，入市主体地位难以发挥。”湄潭县发改局局长魏晓强对21世纪经济报道记者表示，“下一步湄潭县将探索成立村集体股份合作社等新型农 村合作主体。”

  同时，湄潭县在改革报告中称，开展农村集体经营性建设用地入市试点，必须与完善土地征收制度改革相互统筹，而尝试在土地股份合作社运作、集体经营性建设用 地使用权抵押融资、农村综合类建设用地分割登记等相关改革工作上取得突破，又与农村宅基地制度改革紧密关联。目前“三项改革”各自独立探索的做法，对下一 步深入推进相关改革形成了一定桎梏。这些都需要统一试点去大胆探索与创新，更需要上级授权与放权。

  不过，随着《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》的出台，此前湄潭县在试验过程中面临的担保抵押风险“兜底”没有保障，银行对“同权”存在疑虑，导致受让人（或意向买主）担心资产无法盘活，后续资金跟不上发展的需要等问题，或将得到缓解。

  根据上述办法，除未来两类农村集体经营性建设用地可开展使用权抵押融资外，对于贷款逾期如何处置抵押物这一问题，上述“办法”亦有明确规定：“贷款到期 后，借款人如果未清偿债务，银行业金融机构可通过折价、拍卖、变卖抵押财产等合法途径处置已抵押的农村集体经营性建设用地使用权，所得价款由银行业金融机 构优先受偿。”

  此外，为分担银行业金融机构风险，包括湄潭县在内的15座试点城市，亦有望通过政府性融资担保公司提供担保，为农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款提供增信服务。

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