5月6日，近些年来一直饱受“无地之苦”的深圳市联袂出台两项土地新政，将原农村集体经济组织拥有的工业用地“入市”渠道由现行的工业用地，拓宽到安居型商品房、机构养老设施建设等民生领域。另据相关部门人士透露，深圳“农地”未来“入市”成为医院、学校用地，亦已在筹划之中。
在此之前的2012年5月，深圳成为全国土地管理制度改革综合试点城市。6个月后，深圳宣布放开“农地入市”。2013年12月，首宗“农地”入市在该市宝安区完成交易。以此为始点，深圳即起筹划农地入市进入民生建设领域。
而上述两项颇具改革性的新政能否有效建立自十八届三中全会召开以来国家力推的农村集体土地入市利益分享机制，并破解深圳多年来的用地不足难题，答案仍有待揭晓。
农地入市多途
据5月6日公布的最新一期深圳市人民政府公报显示，深圳此次土地新政由该市规划和国土资源委员会（下称“深圳市规土委”）出台，共包含《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》（以下称“《暂行办法》”）、《关于促进安居型商品房用地供应暂行规定》（以下称“《暂行规定》”）两份文件。
《财经》记者获悉，在此之前，这两份文件曾于2014年8月初开始以《深圳市机构养老设施用地供应暂行办法》及《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》为名征求意见。其中前者提出的鼓励养老用地供应来源多样化，政府储备土地、农地、城市更新移转土地等均可入市举办养老机构等说法，曾经引发相关各方的广泛讨论与猜想。
近年来，捉襟见肘的土地资源已成为制约深圳城市规划发展的瓶颈。从2012年开始，深圳建设用地中的存量土地首次开始超过新增建设用地。据深圳市规土委介绍，2011年至2020年，深圳实际可用的新增建设用地仅42平方公里，且多为零星、分散地块，面临无新增用地可供的困境。
与此同时，深圳却依然存在大量民间所谓“农地”。实际上，经过1992年特区内统征、2004年原特区外城市化转为国有地之后，深圳市域范围内已不存在严格法律意义上的“农地”，而是原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地。但问题在于，大量土地并未完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有。
随着城市化过程中土地价值不断提升，政府越来越难以支付这笔数额巨大的补偿，因此这部分土地一直处于“政府拿不回、集体用不了、市场用不好”的尴尬局面，无法盘活入市。在深圳1900多平方公里的土地上，类似土地面积约有300平方公里。本次两项新政联袂出台，即是对这一困境尝试进行求解。
在农地入市的范围方面，根据《暂行办法》规定，未来深圳的养老服务设施用地，将采取以下多种方式提供：（一）市、区财政全额投资的养老服务设施用地，由市民政部门申请，报市政府批准后，可以采取协议免地价方式出让土地使用权，土地使用权受让人为市、区政府，实际使用单位为市、区民政部门;（二）产权归政府、引入社会资本举办的养老服务设施用地，由市民政部门申请，报市政府批准后，可以采取协议免地价方式出让土地使用权，土地使用权受让人为市、区政府，实际使用单位为市、区民政部门，由市、区民政部门通过公开方式引进社会资本经营;（三）社会资本举办的养老服务设施用地，面向所有企业事业单位、社会组织或者个人，采取招拍挂方式公开出让土地使用权。据相关人士解析，这意味着：除非是纯粹由社会资本举办的养老院，大部分养老服务社会设施将采用协议免地价方式获得土地。
对于养老设施的实际用地来源，《暂行办法》提出了多项措施：其一为“鼓励原农村集体经济组织继受单位自行举办养老服务设施。原农村集体经济组织继受单位应与市规划国土部门签订土地使用权出让合同或补充协议，免缴地价，土地使用权期限重新计算。”；除此之外，《暂行办法》还提出了“回购”的办法，即已建住房项目经相关部门同意后，可整体用于举办养老服务设施。此类项目可由市、区民政部门回购用于举办养老服务设施，也可采取公开竞投方式由社会资本持有并经营；不仅如此，依照《暂行办法》，其他合法建筑满足环境保护、卫生防疫、消防安全、养老设施建筑设计等规范要求的，亦可以用于举办养老服务设施。
而对于相关各方高度关注的农地进入城市建设性用地方面，《暂行规定》也正式明确了以下几条途径：其一，在本规定实施前企业通过协议方式取得且尚未开发建设的工业用地、原自用住宅用地，在符合城市规划的前提下，可以申请建设安居型商品房。建设单位应向市住房保障部门提出申请，经市住房保障部门征得市规划国土主管部门同意后，由市住房保障部门决定是否纳入本市保障性住房计划；其二，此类用地不符合城市规划的，建设单位应先向市规划国土主管部门提交规划调整方案，经市规划国土主管部门研究认为具备可行性的，再向市住房保障部门提出申请，市住房保障部门决定纳入本市保障性住房计划的，市规划国土主管部门按法定程序进行规划调整；其三， 本规定实施前协议出让且尚未开发建设的居住用地、商住混合用地符合城市规划用途的，可以申请增加居住建筑面积用于安居型商品房建设；其四， 尚未完善征（转）地补偿手续且符合城市规划的用地，亦可采取多重形式建设安居型商品房。
不仅如此，上述文件还提出：已出让的公交场站、配电站、消防站等交通设施、公用设施用地，在确保满足规划功能的前提下，亦可以申请附建安居型商品房或公共租赁住房。
利益分成：五五、四六与九一
据《财经》记者采访的多位土地专家表示，上述新政落实的关键，将在于入市的农地权益得到有效分配。
目前来看，就农地进入养老公共设施建设领域的土地增值收益，上述《暂行办法》已经提出了相关规定：其中第六条规定，尚未完善征（转）地补偿手续且规划为养老服务设施的用地，可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权。所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位。原农村集体经济组织继受单位所得收益部分，由竞得单位先支付至市土地房产交易中心账户监管，待土地使用权出让合同等相关手续完善后，再由市土地房产交易中心将监管款项划转至原农村集体经济组织继受单位指定账户。
除此之外，其第八条还提出，土地使用权剩余期限不少于10年的已批未建合法用地符合规划要求的，原用地单位申请自行举办养老服务设施，按居住用地基准地价、原土地使用权剩余年限补缴地价后实施；也可以采取招拍挂方式公开转让土地使用权，转让后的土地使用权期限为原土地使用权剩余年限，按原土地用途及剩余年限计算的地价为转让底价，成交价高于底价的溢价部分，50%纳入市国土基金，50%归原用地单位。
据测算，养老机构一般的容积率为2，拍卖的土地如果楼面地价达到1万元/平方米的话，则意味着原村民每平方米就可以获得1万元的收益。但此前亦有相关人士指出，目前对养老机构利用农地发展业内不必给予过高期望，因为北京周边亦有很多利用农村集体用地建设养老机构，但效果并不理想。
而对于各方普遍关心的安居型商品房用地，《暂行规定》也明确提出在具体收益分成方面，有两种方式可供选择：简单的收益分成式以及增加配套商业用房的方式。
按照该项规定第五条，尚未完善征（转）地补偿手续且符合城市规划的用地，可采取以下方式之一建设安居型商品房：（一）原农村集体经济组织继受单位提出申请，通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让土地使用权，所得收益60%纳入市国土基金，40%归原农村集体经济组织继受单位；（二）原农村集体经济组织继受单位提出申请，通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让土地使用权，所得收益90%纳入市国土基金，10%归原农村集体经济组织继受单位。选择此方式的，原农村集体经济组织继受单位还可获得不超过总建筑面积10%的物业。
“这样一来，原村集体所占土地在出让后将在事实上转变为国有用地，发挥市场配置资源决定性作用，建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。”在上述相关文件征求意见阶段，深圳市的一位相关官员如此公开表示。
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