12月13日，中央城镇化工作会议（以下简称“会议”）闭幕。这标志着我国新型城镇化总的指导方针、规划、任务等的确立，标志着新型城镇化的全面启动。

“会议”从对象、用地、资金、布局、文化、管理等六个方面对新型城镇化进行了部署：

对象——“坚持自愿”

眼下主要是已在城镇务工、生活下来的农民工，让其在所在城镇落户。“会议”认为：“从目前我国城镇化发展要求来看，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”，“优先解决存量，有序引导增量”。

这涉及两个方面的问题：一是农民工自身是否愿意落户？“会议”要求“坚持自愿”、“充分尊重农民意愿”，这意味着不能赶农民进城、赶农民上楼，但“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩”则可能退化为实际执行中地方政府“赶”的诱因之一。二是在农民主观上愿意进城的情况下，如何确认其在城里务工生活的时间长短是一个关键。由此，已在当地购买住房、或更早申领居住证的务工人员，很可能是能最先获得落户资格的，因为这些人被证明有在当地生存下去的能力、能够负担当地社会保障和生活成本，从而也更愿意为当地政府所接收。

用地——“严控增量”

未来城镇化主要不是“摊大饼”式的空间扩展，而是集约用地、功能提升。

“会议”要求：“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人”，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。

这意味着十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”及其由此赋予农民的各种权能，都必须置于四条划定的边界之下考虑才有意义：（1）“在符合规划和用途管制前提下”；（2）“城市开发边界”；（3）“耕地红线”；（4）“生态红线”。

资金——“多元可持续”

“会议”主要从五个方面规划了新型城镇化可持续的资金来源：

第一个方面是确定地方主体税种，从成熟经济体来看，房地产税是地方税收中最主要的来源；

第二个方面是转移支付制度，“会议”表示“（将）建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”；

第三个方面是发债，“会议”要求“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度”，这意味着，未来将修改《预算法》，允许地方政府独立发行市政债。

市政债主要有两类：一类是“一般责任债券”，由地方政府承诺以财政收入偿还；一类是 “项目收益债券”，是由特定项目现金流来偿还债务。在完善的地方举债机制建立前，后者可以先行推出。

第四个方面是利用政策性金融机构融资，“会议”表示“当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”，所谓“现有政策性金融机构”可能主要是国家开发银行，这意味着此前一度确立的其“商业化改革”方向可能发生转变，未来其所承担的融资可能转为由“城市基础设施、住宅政策性金融机构”来承担，或者可能直接将国开行改革成为未来的城市基础设施、住宅政策性金融机构的一部分；

第五个方面是吸引社会资本，“会议”提出，民间投资可以通过“特许经营”的方式“参与城市公用设施投资运营”；而价格改革，则主要调整目前过低的公共服务价格，提高服务价格后相当一部分基础设施的运营在商业上变得可持续，也能够成为吸引民间资本的因素。

一旦上述五个方面到位，总体中国地方债的风险其实就已基本消除：第一、二个方面解决了财力和事权的匹配问题；第三、四个方面则解决了地方债务集中到期可能造成的流动性风险；第五个方面能够通过增加资本金、提高营运效率和收益，改变基础设施的高负债状况。

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