由于缺少资金，很多地方的城乡一体化建设实际上处于停滞状态，唯有突破土地制度桎梏，才能引入更多资金和人才

  贺军 特约评论员

  中国如果要寻找支持经济的中长期动力，新型城镇化是一个重要选择。在新型城镇化进程中，着眼于农村发展的城乡一体化将是一个重要的经济增量来源，其中的重点是小镇和乡村建设。2013年，中国有建制镇20113个，有大约6.3亿人生活在农村。如果不把乡镇建设好，中国的城镇化难言成功。正如我们一再指出的，新型城镇化成功与否，表面在城市群，关键在乡村。

  如何着手建设中国的小镇和乡村？这是摆在各级政府和数十万个乡村面前的现实问题。在过去的城镇化模式中，乡镇发展沿用的是城镇的“土地经济”模式—政府投资征用集体土地、政府拍卖土地、商业化开发土地，由于政府处于强势地位，这种方式往往会侵占农民利益，容易引发社会问题。中共十八届三中全会之后，这种简单粗暴的模式，在政策上和经济上都已经行不通了。

  当前的乡镇建设面临的直接问题是资金问题。据我们的调研，在江苏和浙江一些富裕的乡镇，农民的拆迁成本已经高达每户100万元。如果仍采取过去以政府投入为主的方式，已经难以推动。有财力的地方都已经感到十分吃力，更不用说财力不足的地方政府了。在房地产市场走下坡路、不断强化农田和宅基地保护的背景下，由于缺少资金，很多地方的城乡一体化建设实际上处于停滞状态。

  那么，今后的乡镇建设中，新的资金来自何处？许多基层地方官员对土地制度改革寄予厚望。在他们看来，农民现在所拥有的重要资产就是土地—几十年承包权不变的农地使用权以及宅基地使用权。如果能在政策上允许农民的土地资产进入市场，无疑能够激活沉睡的土地资产价值，在保证农民利益的同时，为乡镇建设引入大量的市场资金。农用地短期内市场化运作的可能性不大，因此地方政府对于宅基地的市场化操作充满兴趣。

  然而，正是在宅基地的市场化问题上，现行的《土地管理法》和《物权法》等形成了难以逾越的障碍。根据有关法规，(1)宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员。城镇居民不得购置宅基地，除非其依法将户口迁入该集体经济组织。(2)宅基地使用权的用途仅限于村民建造个人住宅。(3)宅基地使用权实行严格的“一户一宅”制。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。(4)宅基地具有福利性，宅基地的初始取得是无偿的。在这些法规之下，城市人口购买农村宅基地的可能性几乎为零。

  十八届三中全会给宅基地制度的改革带来一丝希望，报告提出：“赋予农民更多财产权利。……保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”如何增加农民的财产性收入？在我们看来，如果不在农村宅基地制度上有突破性的改革，恐怕难以实现这个目标。

  从农村宅基地的市场需求来看，已经不成问题。中国过去几十年的城市化进程，不仅创造了大量的城市财富和富裕人群，也制造出了大量的“城市病”。“逆城市化”现象在中国多个城市已经不同程度地出现了，许多城市人群愿意选择去郊区或环境较好的乡村购房、居住、养老；而在这些乡村，也出现了不少因人口迁移到城市而荒废的民居。如果能实现这些供与需的结合，无疑会为农村发展和建设引入大量资金。城市资金和人口的进入，除了带来建设资金外，还会带来基础设施、公共服务、医疗、消费、人才、文化等多种要素，这无疑是建设社会主义新乡村所迫切需要的条件。只要在乡镇规划上加以引导和严格限制，乡村建设完全可以在受控和可持续的基础上得到显著提升。

  我们一直认为，未来中国的城镇化决不只是人口向城市的单向流动，城乡一体化也不是单方面的城镇建设，如果没有农村的经济发展、基建升级、生活方式改善、公共服务水平提升，城乡一体化将是残缺不全的。我们需要一部分有资金、有需求、有文化的城市人口流向乡村，这不仅可以疏解大城市的人口与公共服务压力，农村也能因城市资金和城市文化的进入而发生变化。这一切发生的条件已经成熟，唯一的“障碍”就是现行的土地制度限制。我们理解政治家们在推动中国土地制度改革上的谨慎，但如果不进行土地制度的改革，中国的城乡一体化将会进退维谷。

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