城镇化过程中会否出现贫民窟，本质上，并不取决于城市规模，而在于能否保障外来人口的权益。

新型城镇化是我国新阶段发展的战略重点。在城镇化进程中，各方关注的一个重要问题是，城镇化是否会带来贫民窟？前不久住建部一位前领导，就从大中小城镇的均衡发展角度提出，“没有小城镇作为拦水坝，人口的洪流就会大量地涌入大城市；没有小城镇提供的就地城镇化，农民进入城市就易引发贫民窟……”这一判断不乏合理性，但基于我国转型背景，应看到，新型城镇化面临的挑战既有大中小城镇均衡发展的问题，更有人口城镇化所涉及的机制问题。

其实，城镇化进程是否会形成贫民窟，并不取决于城市规模的大小。当然，从概率上看，大城镇机会更多，会吸引更多的人口进入，形成贫民窟的可能性确比中小城镇要大。然而不能由此判断，没有小城镇作为拦水坝，大城镇一定会出现贫民窟。

事实上，城镇化进程会否伴生贫民窟，确有其内在规律可循。这规律就是，如果外来人员可享受与当地人同等的工作、学习、生活权利，就可以有效地融入到当地社区中，形成贫民窟的可能性就会大大减少。南非索维托的贫民窟，根源于特定时代黑人权利被剥夺，无法在约翰内斯堡稳定工作、生活，被迫在城外以非正式形式居住下来。而一些国家城镇发展高度不均衡，如东京人口就占到全国的30%，却没形成贫民窟，劳动力基本权利得到保障是根本。

我国在推进城镇化进程中，之所以没出现贫民窟现象，并不是因劳动力都集中在中小城镇，恰恰相反，我国劳动力往大城镇拥入现象突出，根源在于这些流动农民工的居住权，大都通过雇主提供。2013年全国农民工监测调查报告显示，农民工通过单位宿舍、工地工棚、生产经营场所（雇主提供）解决住宿问题的比重分别为28.6%、11.9%和5.8%，合计46.3%；租房居住（与人合租及独立租赁）的农民工占36.7%。这一解决途径，与城镇规模并没有直接关系。

但这并不是说我国城镇化进程中毫无问题。眼下在很多地方，许多外来务工人员尚未享受与常住户籍人口同等的权利。以社保覆盖率为例，2013年外出农民工参加社保的比例，养老保险为15.7%、医疗保险为17.6%。除此之外，异地务工农民工子女的教育权利、享受所在地保障性住房的权利等，仍未得到充分保障。

历史地看，过去36年我国城镇化取得举世瞩目的成就，但不可避免地带有规模城镇化的特点——由于城乡二元制度尚未有实质性改变，将近2.7亿农民工（尤其是1.6亿外出农民工）还处于“半城镇化”状态。而要彻底清除贫民窟可能的概率，出路就在于加快向人口城镇化的转型，使广大农民工的权利能够得到落实。与这个过程相伴随的，不仅是农民职业上的转变，更是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变。从这个角度说，城镇化进程中保障农民工的权利，要比单纯的城镇化规划重要得多。

□匡贤明[中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长]

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