食品安全法解读——— 理念巨变：从“卫生”到“安全”

食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法的最重要的任务之一
　　食品安全整个监管链条里面特别重视食品安全的风险监测和评估，表现了一个理念的变化。因为以前特别注意食品卫生，更多地强调食品卫生方面的标准，但是现在的监管链条大大推前了 

　　2月28日，历时三年跨越两届全国人大，社会各界广泛建言的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称食品安全法)终于出台，该法共十章104条，今年6月1日起施行，届时食品卫生法同时废止。

食品安全法草案会议

　　新法亮点多多

　　新出台的食品安全法与1995年出台的食品卫生法在叫法上有两字之差，卫生部副部长陈啸宏表示，最大变化在于在明确消费经营者是食品安全的第一责任人。其中一个重要原因就是“三鹿”奶粉事件，让政府相关部门认识到食品安全的严重性，必须进一步加强和完善食品监管的措施。

　　食品安全法还明确规定，国务院建立食品安全委员会，国家建立食品安全风险监测和评估制度。全国人大常委会法工委行政法室主任李援表示，监管机制是本法立法的难点和重点。

　　“我国的监管模式原来是食品卫生部门一家负责，但是由于食品消费的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现管理空白等问题。”李援说，为了解决这个问题，食品安全法重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，主如果卫生、农业、质检、工商和食药监各司其职，分别负责对食品安全风险的评估、食品标准的制定，分别负责对初期农产品，对食品消费环节、食品流通环节和餐饮服务方面的监管，完成从原料到产品、从消费到流通、餐饮的全程监管。

　　在此基础上，建立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。
　　李援特别提醒说，每个国家的食品监管体制都不是一成不变的，“所以，在附则中我们也留了个口子———国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”。

　　对于食品质量标准，食品安全法规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品品质安全标准、食品卫生标准、食品品质标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。进口的食品添加剂以及食品相关产品应当符合中国食品安全国家标准。

　　这样就能使原来的标准相互协调一致，不重复、不冲突，也不留空白，统一整合为一个食品安全的国家标准。同时这条的第二款又作出规定，在这个新标准统一发布之前执行原有标准。
　　“三鹿”奶粉事件的发生，暴露了在食品中添加非法物质与滥用食品添加剂是危害食品安全的重要原因，食品安全法着重加强了对食品添加剂的监管，第四十五条规定食品添加剂只有经过风险评估证明安全可靠，且技术上是确有必要的，方可列入答应运用的范围。

　　“食品安全法的亮点之一是将保健食品纳入调整范围。”全国人大常委会法工委行政法室主任李援介绍说，原来草案并没有对此作出专门规定，认为它可以和普通食品采取同样的监管方式进行监管。在审议草案时，常委会与会人员比较集中地提出，保健食品目前已经发展成为相当规模的产业，产值已达亿万，同时存在不少问题。部分企业擅自消费保健食品，有的产品进行虚假宣传，夸大功能、误导公众，给食品安全埋下了隐患。

　　“食品安全法吸收了各方意见，明确规定，国家对宣称具有特定保健功能的食品施行严格监管。”全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇解释说，目前对保健食品的监管部门是由食药监部门负责，与普通食品相比，保健食品多了一道审批程序，它的说明书和产品必须经过事先审批才能投入消费。第五十一条给保健食品设定了必须遵守的‘硬杠杠’：不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得触及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明相宜人群、不相宜人群，功效成分或者标志性成分及其含量等;产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。

　　针对因明星代言引发的食品安全问题，食品安全法第五十四条规定食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品；第五十五条规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品消费经营者承担连带责任。“不能像现在这样不负责任，心安理得地收下巨额的广告收入”。

　　企业消费、销售不符合食品安全标准的食品，给消费者造成损失的时分，往往要受到行政处罚、刑事处罚，还要承担民事赔偿。当这三种责任企业都要承担的时分，消费者的索赔还能完成吗？
　　黄薇表示，食品安全法规定，非法企业“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任”。也就是说，在发生食品安全事故的时分，非法消费、销售的企业首先要先承担民事责任，使受害的消费者优先得到赔偿。对于企业消费或销售不符合食品安全标准的食品，不管其行为是否对消费者造成了损害，消费者除了要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款10倍的赔偿金，这种惩罚性的赔偿责任也是该法的一个亮点。

　　黄薇表示，法条对企业还建立了一个资格处罚，被吊销许可证的单位，其直接负责的主管人员五年内不得从事食品消费经营管理工作。
　　食品行业最需要“良心”，食品消费经营者必须承担起保证食品安全的社会责任。
　　食品安全法明确规定了国家对食品消费经营施行许可制度，今后卫生部门不负责发放食品卫生许可证，食品安全法施行后，消费企业要到质检部门申领消费许可证;经营企业要到工商部门申领食品流通许可证;从事餐饮业的要到食药监部门申领许可证，也就是一项许可变为了三项许可。该法同时要求消费经营者建立索票索证制度。食品消费者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品要履行查证、查验的职责，食品经营者采购食品，应查验供货者的许可证，建立并执行进货查验记录制度、出厂检验记录制度、台账制度，把住食品的供货进货关。

　　食品安全法还确立了“食品召回和停止经营制度”。食品消费者有责任赶紧停止消费，召回已经上市的食品。食品经营者要停止经营，赶紧作下架处理，通知相关消费者和消费者停止食用，如果消费经营者没有履行上述法律规定的召回和停止经营的制度，作为监管部门有责任责令停止经营和召回。

从“卫生”到“安全”

　　2004年曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为“修法”的直接动因———只不过当时目标是“食品卫生法”。
　　随后，“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、猪肉瘦肉精超标等一系列食品安全事故频发。2007年底，国务院法制办会同有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订内容，将“食品卫生法修订草案”名称改为“食品安全法草案”，由此这一概念首次正式浮出水面。

　　全国人大常委会法工委行政法室黄薇处长在回忆这一历程时表示，“国务院法制办在修订过程中，发现这部法要增加规定的内容已经超出了食品卫生法的范畴”，“食品卫生法更加关注食品外在的东西，即是否卫生干净，而食品安全法规定的是食品吃了以后产生的潜在危害”。
　　2008年初，日本“毒饺子”事件进一步引发国人中国食品安全问题的关注，该事件虽在确认人为作案后平息，但中国食品安全形象在世界受到肯定程度影响。同年3月草案全文公布向社会征求意见，一个月里收到意见超过一万件。北京奥运会后，于8月下旬召开的全国人大常委会二审食品安全法草案。

　　二审草案除了强调食品安全监管“权责一致”原则、强化食品企业的社会责任、明确食品小作坊监管方式之外，审议中还有常委、委员提出，监管码技术并不复杂，轻易仿冒，实践中查询率低，对产品防伪作用有限；而且目前企业已广泛采用条形码，再施行监管码，企业除需要支付入网有关费用外，还触及增加员工、装备等问题，会增加消费成本；多数小型食品企业不具备入网能力，建议法律不作规定。

 
　　因此二审草案删除了“对食品、食品添加剂和食品相关产品施行监管码制度”的条款。
　　震惊国人的“三鹿”奶粉事件，进一步加速了食品安全立法步伐。离二审仅仅两个月，“草案”即第三次提交全国人大常委会会议审议。现实上，三审稿重点对八个方面做了修改，很多都是针对这一事件而进行的。
　　三审稿强调地方政府及有关部门的职责，突出“全程监督管理”，即从源头到餐桌都不能留有空白。为防止食品添加剂的不规范运用和滥用，保证食品的源头安全，对食品添加剂的消费经营、目录范围、运用以及添加剂的标签等都做了相应规定。

　　针对“三鹿事件”暴露的问题，最高权力机关此次修改食品安全法草案时，还增加了责令召回制度、强化了责任追究制度、明确了制定食品安全标准的基本原则。
　　在三审稿中，还明确指出，食品安全监管部门发现或接到食品安全事故举报应赶紧向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，卫生行政部门应按规定逐级上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。
　　“三鹿”奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“免检待遇”。但最后的现实证明，免检制度是监管部门放弃监管责任，这无疑给食品安全监管留下隐患。为此，三审稿中规定食品安全监督管理部门不得对食品施行免检，以立法形式废除了免检制度。

　　五年磨一剑

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在食品安全法表决通过当天的新闻发布会上指出，公众对食品安全领域法律存在误解，这个领域并不是无法可依，大体上说法律、法规是健全的。

　　信春鹰说，这部法律应当说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它触及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。信春鹰同时指出，“现在仿佛有一个误解，仿佛在食品安全法通过之前我们国家食品安全领域法律不充分，这是很片面的。”信春鹰称，中国从1995年制定并施行食品卫生法，目前这个领域大约有100多个规章，还有500多个卫生标准。这个领域并不是无法可依，而是有法可依，大体上说法律、法规是健全的，而且食品安全工作的成就是特别大的。食品卫生法在过去的十多年里发挥了特别重要的作用，但是现在还是存在一些问题，主要有：第一是食品标准不统一，有些指标不够科学。第二是一些食品消费企业的社会责任意识不强，导致了很多不应当出现的问题。第三是对消费和经营不安全食品的企业的处罚力度不够。第四是食品检验机构不够规范、责任不够明确。第五是食品安全信息的公布不规范，有的时分造成一些混乱。第六是部门的多头监管，部门之间的职责交叉。

　　关于“部门的多头监管，部门之间的职责交叉”问题，信春鹰指出，食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法的最重要的任务之一。现在通过的食品安全法在分段管理、无缝隙衔接、各部门各司其职，并且要依法承担责任方面，做了特别重要的规定。在分段监管的基础上，还规定国务院成立食品安全委员会。
　　信春鹰称，食品安全法进一步加大对违反本法的食品消费和经营者的惩罚力度，规定了相应的民事赔偿责任、行政处罚，严重的要处以刑事责任。此外，还规定对消费不合格食品安全标准的食品，经营明知是不符合食品安全标准的食品，除了一般的民事赔偿之外，还有一个十倍价款的赔偿。另外，在处罚幅度上也明确高于其他的违法行为。信春鹰指出，民事赔偿优先是一个重要的法律原则，食品安全法对此作了明确规定，体现了国家立法对公民民事权利的保护。

　　信春鹰表示，食品安全整个监管链条里面特别重视食品安全的风险监测和评估，表现了一个理念的变化。因为以前特别注意食品卫生，更多地强调食品卫生方面的标准，但是现在的监管链条大大推前了。食品风险的监测与评估，实际上已经延伸到了食用农产品，包括种植和养殖的领域。现在的风险监测和评估也是各国的普遍做法。这是体现源头管理的一个特别重要的措施，希望通过强化食品风险的监测和评估，能够从源头上解决食品安全问题。

参考资料：

法制网 http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/content/2009-03/05/content_1047721.htm?node=7574

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